Zmiany do reguł limitacji zadłużenia – rewolucja czy ewolucja

Artykuły opublikowane we Wspólnocie w numerach 10/2018 i 11/2018 (do pobrania).

Na stronach Rządowego Centrum Legislacji pojawił się kolejny, po ogłoszonym w kwietniu zeszłego roku, projekt zmian do reguł kontroli zadłużenia samorządów. Jest to projekt, który przeszedł już ścieżkę konsultacyjną i prawdopodobnie zostanie przedstawiony do zatwierdzenia przez Radę Ministrów, a następnie skierowany do Sejmu. Według uzasadnienia do projektu „projektowana ustawa zmierza do zracjonalizowania możliwości zadłużania się samorządów, uelastycznienia ich gospodarki finansowej oraz wzmocnienia mechanizmów prawnych służących zwiększeniu bezpieczeństwa finansowego.” Kiedy zmiany wejdą w życie i czy są to dla samorządów zmiany na lepsze?

Obowiązujące od 2014 roku nowe reguły limitacji zadłużenia, opisane głównie w art. 242-244 ustawy o finansach publicznych były dla większości samorządów niepożądaną rewolucją i przysporzyły im wielu problemów. Przez 4 lata obowiązywania ujawniło się wiele wad i niedogodności w stosowaniu nowych norm, a kreatywność sektora finansowego pokazała, że można stosunkowo nietrudno je obejść. Ministerstwo Finansów, na podstawie własnych analiz, a także wniosków z kontroli NIKu i RIO przygotowało zmiany w najbardziej newralgicznych miejscach. Zmiany będą wchodzić stopniowo tak, aby samorządy mogły się do nich dostosować.

Od zaraz – możliwość restrukturyzacji i wcześniejszej spłaty zadłużenia

Dotychczasowe reguły art. 243 uofp nie przewidywały ani możliwości wcześniejszej spłaty zadłużenia wykraczającej poza obliczony wskaźnik (nawet jeśli samorząd miał na to środki) ani możliwości jego restrukturyzacji w celu obniżenia kosztów czy bardziej korzystnego rozłożenia spłat w czasie. Potrzeba wśród samorządów jednak istniała, stąd bardzo rozwinęło się orzecznictwo RIO w tym zakresie. I w zależności, w jakim województwie samorząd był położony, miał z restrukturyzacją stosunkowo mały problem (np. województwo świętokrzyskie, mazowieckie, podlaskie, lubelskie czy dolnośląskie), trochę większy (np. województwo pomorskie, lubuskie, opolskie czy małopolskie) lub nie mógł zrobić jej wcale (np. województwa kujawsko-pomorskie czy śląskie), chyba, że w ramach programu postępowania naprawczego. Nowe przepisy porządkują sytuację, chociaż problemu nie rozwiązują do końca.

Według projektu zmian do ustawy o finansach publicznych, od momentu wejścia w życie ustawy zmieniającej, będzie można dokonać wcześniejszej spłaty długu, jeśli samorząd dysponuje pieniędzmi pochodzącymi ze spłaty wcześniej udzielonej pożyczki, wolnymi środkami, wpływami z prywatyzacji lub nadwyżkami z lat poprzednich. Przy czym ustawa jasno mówi, że spoza wskaźnika wyłączone są tylko wcześniejsze spłaty, to jest takie, które pierwotnie były zaplanowane na przyszłe lata budżetowe. Spłaty planowane na rok budżetowy musza się w limicie zmieścić.

Możliwa będzie także restrukturyzacja długu, czyli zastąpienie jednego zadłużenia nowym, ale pod warunkiem, że koszty nowego zadłużenia będą niższe niż koszty zadłużenia restrukturyzowanego. Ocena wysokości kosztów dokonywana będzie na moment podejmowania decyzji o restrukturyzacji (zapewne moment podjęcia uchwały przez organ stanowiący), a ustalając łączny koszt obsługi należy będzie wziąć pod uwagę wszystkie koszty, które jednostka jest obowiązana zapłacić w całym okresie spłaty (a więc także prowizje). Na podstawie danych przedstawionych przez JST oceny spełnienia warunku dotyczącego niższego kosztu obsługi zobowiązania dokona regionalna izba obrachunkowa.

I tu pojawia się problem. Bo dość oczywiste jest, że jeśli będziemy zamieniać kredyt o 10-letnim terminie spłaty i marży 2% ponad WIBOR 1M na nowy kredyt o takim samym okresie spłaty, ale o marży 1%, to warunek spełnimy. Ale jeśli celem restrukturyzacji będzie zamiana kredytu o spłacie w 5 lat na kredyt o spłacie w 10 lat (na tym w gruncie rzeczy w większości polegają restrukturyzacje wymuszone przez wskaźnik), to nie ma matematycznej możliwości, aby koszty odsetkowe liczone dla kredytu o terminie spłaty 10 lat były niższe niż kredytu 5-letniego. Wynika to po prostu z dwukrotnie dłuższego okresu naliczania odsetek i nie pomoże nawet fakt, że marża dla nowego kredytu będzie znacząco niższa.

Warunek ten w mojej ocenie zablokuje przypadki, kiedy wydłużenie terminu spłaty jest rzeczywiście potrzebne i doprowadzi do sytuacji, że podobną transakcję jednostka będzie musiała wykonać w warunkach programu postępowania naprawczego. A zaciągnięcie kredytu (zwanego najczęściej konsolidacyjnym) czy emisja obligacji na restrukturyzację zadłużenia w warunkach postępowania naprawczego doprowadzi do znaczącego zwiększenia wysokości marży kredytowej w sytuacji, kiedy wcale nie musiało to mieć miejsca (tj. gdyby ten sam kredyt konsolidacyjny czy obligacje robione były poza postępowaniem naprawczym).

Dodatkowo niejasnym jest, jak będzie wyglądała ocena RIO w zakresie spełnienia warunku o niższych kosztach, skoro de facto koszt nowego kredytu czy obligacji poznamy dopiero po rozstrzygnięciu przetargu i wtedy okaże się, czy rzeczywiście jest on niższy.

Od 2019 roku – objęcie regułami limitacji dodatkowych tytułów dłużnych

Wszyscy na to czekali i w końcu musiało się to stać. Leasingi zwrotne czy wykupy wierzytelności wejdą w lewą stronę wskaźnika z art. 243 uofp już od budżetów na 2019 rok. Jak pisze Ministerstwo Finansów w uzasadnieniu do zmiany ustawy „projektowana zmiana ust. 1 w art. 243 zmierza do objęcia limitem spłaty zobowiązań JST –  oprócz kredytów i pożyczek –  wszystkich zobowiązań, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu. Dotyczy to więc wszystkich zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego „kredyty i pożyczki”, a więc w szczególności również papierów wartościowych, których zbywalność jest ograniczona, umów sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umów leasingu zawartych z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umów nienazwanych o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu.”

W szczególności „dotyczy to np. umów leasingu zwrotnego, sprzedaży zwrotnej, umów restrukturyzacji zadłużenia, w tym sprzedaży na raty, forfaitingu, umów nienazwanych o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które mają skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu.”

Od 2019 roku wydatki bieżące czy majątkowe związane z ww. tytułami dłużnymi będą traktowane tak jak raty czy odsetki od kredytów i będą objęte limitacją według wzoru z art. 243 ufp (po lewej stronie). Dodatkowo, tak jak w przypadku tradycyjnych kredytów, ich zaciągnięcie będzie wymagało ustalenia przez organ stanowiący odpowiedniego limitu w uchwale budżetowej, a także uzyskania odpowiedniej opinii RIO.

Warto wspomnieć, że także od 2019 roku niewielkiej zmianie ulegnie prawa strona wzoru – będzie można przy obliczaniu limitu na rok 2019 wyłączyć wydatki bieżące związane ze spłatami zobowiązań z niestandardowych tytułów dłużnych za ostatnie 3 lata.

Ministerstwo Finansów podaje, że na koniec 2017 roku zobowiązania samorządów związane z niestandardowymi tytułami dłużnymi wynosiły ponad 1 mld zł. Jednocześnie szacuje, że ujęcie tych spłat we wskaźniku połączone z modyfikacją prawej strony wzoru nie wpłynie negatywnie na możliwość jego zachowania. Życie pokaże czy tak będzie, a na pewno sytuacja będzie odmienna w poszczególnych samorządach. Jestem przekonany, że niektóre z nich będą mieć z tą zmianą problem.

Zmiany porządkujące

Gwoli odnotowania zmian planowanych na 2019 rok, w proponowanej zmianie ustawy MF proponuje, aby konieczność uzyskania opinii RIO nie dotyczyła zaciągania zobowiązań:

–  których wartość nie przekracza kwoty 0,5% planowanych dochodów bieżących, nie więcej jednak niż 0,5 mln zł, o ile suma zaciągniętych zobowiązań w roku budżetowym nie przekroczy 1% planowanych dochodów bieżących;

–  które mają charakter krótkoterminowy i podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostało zaciągnięte lub wyemitowane.

Projekt precyzuje też, że po sporządzeniu sprawozdań budżetowych za rok poprzedzający rok budżetowy – w relacji z art. 243 ustawy, uwzględniać należy wielkości wykonane, wynikające ze sprawozdań rocznych, a nie wielkości planowane po III kwartale roku poprzedzającego rok budżetowy. Wyeliminuje to możliwość sztucznego zawyżania wyliczania wskaźnika poprzez odpowiednie „podrasowanie” prognozy wykonania budżetu na koniec III kwartału.

I ostatnia zmiana planowana na 2019 rok – lewa strona wzoru będzie zawierała nie tylko odsetki od zaciągniętych zobowiązań, ale też inne koszty związane z ich obsługą, np. prowizje i opłaty. To znowu wyeliminuje sytuacje, gdy głównym nośnikiem kosztów zobowiązania były opłaty niewliczane do limitu z art. 243 uofp, a nie odsetki.

Prawdziwa rewolucja we wskaźniku planowana jest natomiast od 2020 roku. Wyliczając wskaźnik będziemy opierać się na dochodach bieżących, dochody ze sprzedaży majątku nie będą już miały znaczenia, a liczenie średniej zostanie wydłużone do 7 lat.

Największy mankament wskaźnika z art. 243 uofp zniknie w 2020 roku

Obecna zdolność kredytowa wyliczana jest jako średnia arytmetyczna trzech wskaźników jednorocznych, które są tworzone przez sumy nadwyżek bieżących i sprzedaży majątku odniesione do dochodów ogółem. Taka konstrukcja powoduje, że im wyższe dotacje majątkowe (element dochodów ogółem, które są mianownikiem ułamka), tym niższa zdolność kredytowa (czyli wartość procentu stanowiącego dopuszczalną spłatę na dany rok). Dzieje się tak mimo tego, że dotacje nic ze zdolnością kredytową wspólnego nie mają. Co więcej, efektywny samorząd, czyli taki który pozyskuje dużo środków dotacyjnych, jest za to karany poprzez obniżenie wskaźnika zdolności kredytowej! I to w sytuacji, kiedy tej zdolności potrzebuje, bo środki dotacyjne zazwyczaj wymagają finansowania zewnętrznego w postaci kredytu czy emisji obligacji.

Dobrą wiadomością jest to, że ten mankament wskaźnika zniknie już w 2020 roku. Począwszy od planowania budżetów na ten rok, prawą stronę wzoru obliczali będziemy jako średnią z 3 ostatnich lat wskaźników jednorocznych, które będą stanowić stosunek sumy nadwyżki bieżącej i sprzedaży majątku do dochodów bieżących za dany rok, pomniejszonych o dotacje bieżące z UE. Dodatkowo nadwyżki bieżące w liczniku tego ułamka zostaną skorygowane odpowiednio o dochody i wydatki z tytułu dotacji bieżących UE. Po tej zmianie dotacje z UE (zarówno bieżące, jak i majątkowe) nie będą miały żadnego wpływu na zdolność kredytową. Jeśli chodzi o lewą stronę wzoru, liczyć będziemy relację do dochodów bieżących pomniejszonych o dotacje bieżące UE.

Co ciekawe, na lata 2020-2025 we wskaźniku zaszyta zostanie swego rodzaju „premia” za sprzedaż majątku. W obecnej konstrukcji licznik ułamka, czyli suma nadwyżki bieżącej i sprzedaży majątku odniesiona jest do dochodów ogółem, które z definicją tę sprzedaż majątku zawierają. W latach 2020-2025 (zanim sprzedaż majątku w ogóle zniknie z wyliczenia, o czym później), suma nadwyżki bieżącej i sprzedaży majątku będzie odniesiona do dochodów bieżących, a więc kategorii, która w sobie tej sprzedaży majątku nie zawiera. Myślę, że średni wskaźnik jednoroczny, który dziś wynosi ok. 10% znacznie ze względu na tą „premię” podskoczy. Nie wiem, czy projektant ustawy miał takie zamierzenie, ale czas oddziaływania tej „premii” przypada na lata, kiedy samorządy tego najbardziej potrzebują: okres intensywnego wykorzystania dotacji z UE.

Według obliczeń Ministerstwa Finansów „w efekcie uwzględnienia wszystkich rozwiązań wprowadzanych niniejszą ustawą, zarówno wprowadzonych w roku 2019 jak i tych przewidzianych na rok 2020 – możliwość spłaty i obsługi długu JST w roku 2020 ulegnie zwiększeniu w stosunku do obecnego stanu prawnego o 1.637 mln zł. Analogiczny efekt obejmie kolejne lata 2021 – 2025, w których potencjał do spłaty i obsługi długu JST, będzie przewyższał dotychczasowe możliwości  odpowiednio o: 1.835 mln zł w roku 2021, 1.133 mln zł w roku 2022, 776 mln zł w roku 2023, 499 mln zł w roku 2024, 283 mln zł w roku 2025.”

Istotna korekta art. 242 uofp w 2022 roku

W 2022 roku będzie miała miejsce dość istotna zmiana w art. 242 uofp, a więc w przepisie, który nakazuje równoważenie części bieżącej budżetu. Do tej pory wymagany tym przepisem warunek, aby dochody bieżące były wyższe lub równe wydatkom bieżącym mógł być spełniony poprzez dodanie wolnych środków, którymi dysponował samorząd. Wolne środki to zgodnie z ustawą zaciągnięte wcześniej i nie wydane środki z kredytów. De facto więc ustawodawca dopuszczał do sytuacji, żeby wydatki bieżące były wyższe od dochodów bieżących pod warunkiem, że samorząd dysponował nierozliczonymi środkami z kredytów. Kreowało to patologiczne sytuacje, kiedy kredyty zaciągane są „z zapasem” tylko po to, żeby mieć bezpiecznik na artykuł 242 uofp. Od 2022 roku ta możliwość zniknie.

Docelowy nowy wskaźnik – od 2026 roku

Począwszy od 2026 roku wejdą w życie 3 zmiany: wydłużenie okresu, na podstawie którego liczona jest średnia nadwyżka operacyjna do 7 lat, przy jednoczesnym zastąpieniu średniej arytmetycznej średnią ważoną, wyłączenie z licznika prawej strony dochodów majątkowych ze sprzedaży majątku i wyłączenie wydatków na obsługę długu z wydatków bieżących po prawej stronie wzoru.

Wydłużenie okresu wyliczenia wskaźnika było głównym postulatem środowiska samorządowego. Oparcie średniej na 3 lat rodziło ryzyko, że miara będzie liczona na bazie okresu dekoniunktury (i rzeczywiście tak było w latach 2011-2013), albo szczytu koniunktury (2016-2019?), a więc będzie zaniżona lub zawyżona. Dodatkowo incydentalne „potknięcia” w poziomie nadwyżki operacyjnej mają ogromny (bo w 1/3) wpływ na wartość wskaźnika.

Od 2026 roku wskaźnik wyliczany będzie na podstawie średniej arytmetycznej z ostatnich 7 lat. Uodporni go to na zdarzenia incydentalne, a także bardzo ograniczy możliwości „podrasowania” poprzez zawyżanie prognoz budżetowych.

Od tego roku z licznika do wyliczania wskaźnika jednorocznego zniknie też planowana sprzedaż majątku. Obecnie to kategoria, która najczęściej służy zawyżaniu wskaźnika, na co wskazuje w swoich analizach Ministerstwo Finansów. Jest to bardzo duża zmiana, bo jest całkiem dużo samorządów, które większość swojej zdolności kredytowej buduje na sprzedaży majątku. Czy jest to korzystne czy nie, kwestia dyskusji. Na pewno nie jest, jeśli powodem sprzedaży majątku jest konieczność obsłużenia długu.

I na koniec zmian, także od 2026 przy liczeniu limitu po prawej stronie wzoru będziemy mogli wyłączyć wydatki na obsługę długu. A więc będziemy w końcu liczyli prawdziwą nadwyżkę operacyjną, czyli nadwyżkę bieżącą powiększoną o koszty finansowe. Chciałoby się rzec – czemu nie od zaraz?

Jak pisze Ministerstwo Finansów „wyłączenie kwoty wydatków na obsługę długu z wydatków bieżących przyczyni się do podniesienia limitu spłat zobowiązań. Szacuje się, że wzrost potencjału JST do spłaty i obsługi długu z tego tytułu wyniósłby w roku 2026 ok. 886 mln zł. Oddziaływanie tego rozwiązania na gospodarkę finansową JST miałoby długofalowy charakter.”

Oceniając zaproponowane zmiany można jasno stwierdzić, że są to zmiany na lepsze. Samo Ministerstwo podsumowuje: „Generalnie w roku 2026, po uwzględnieniu wszystkich rozwiązań ustawowych wprowadzanych od dnia wejścia w życie ustawy, możliwość spłaty i obsługi długu JST po wejściu w życie projektu ustawy uległaby zwiększeniu względem aktualnego stanu prawnego o 982 mln zł.”.

Pamiętajmy, że około roku 2023 skończą się ostatnie rozliczenia budżetu UE 2014-2020, a potem samorządy nie będą otrzymywały już tak wysokich środków. Nowy wskaźnik wejdzie więc w życie w momencie, kiedy samorządy zaczną dopiero spłacać efektywnie długi zaciągnięte na inwestycje z obecnej perspektywy budżetowej. I czy wtedy przestaną inwestować? A jak nie przestaną, to skąd będą środki na inwestycje? Wiadomo, że już nie w takim stopniu z dotacji UE, jak obecnie. Czy będzie to PPP? Czy raczej proste zadłużanie budżetu jak dotychczas, tylko w większym stopniu? Obawiam się, że najprostsze rozwiązania, czyli proste zadłużanie, zwyciężą, ale czy będą najbardziej optymalne? Czas pokaże.

Mariusz Gołaszewski

Ekspert i praktyk rynku kapitałowego, przeprowadził dla samorządów ponad 350 projektów w zakresie finansowania inwestycji i usuwania problemów z długiem. Absolwent Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie i Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, posiadacz dyplomów Professional Risk Manager oraz ACCA. Wykładowca akademicki i szkoleniowiec. Prezes Zarządu Aesco Group, instytucji zajmującej się opracowywaniem i oferowaniem rozwiązań dla jst w zakresie zarządzania finansami i zadłużeniem.

Zobacz więcej w tym temacie:

Optymalizacja nadwyżek operacyjnych

Zarządzanie zdolnością kredytową i WPF