Wielkie zmiany w małych ojczyznach – budowa silników rozwoju lekiem na depopulację?

W globalnym świecie nie ma znaczenia, czy mieszkamy w wielkim mieście, małym miasteczku, czy też na wsi – mamy podobne potrzeby, aspiracje, oczekiwania. Chcemy wysokiej jakości życia i takiego otoczenia, które zapewni nam komfortową codzienność. Jak samorządy mogą sprostać temu wyzwaniu?

Światem powinni rządzić… burmistrzowie. Tę rewolucyjną tezę postawił i przekonująco obronił amerykański politolog Benjamin Barber. Dowodzi, że w czasach globalnych kryzysów i osłabienia państw to właśnie miasta mogą najskuteczniej radzić sobie z wyzwaniami współczesności. I to właśnie od miast, a szerzej mówiąc – od lokalnych ośrodków o różnym charakterze zależy jakość życia każdego z nas.

Dostęp do czystego środowiska, krótki czas dotarcia do miejsca pracy, szkoły, rozrywki, możliwość komunikacji pieszo i rowerem – mówiąc ogólnie wolność od zgiełku i tłoku. W takich miejscach chcemy żyć. Zapewnienie takich warunków jest podstawową szansą zatrzymania depopulacji małych i średnich miast, które nie mogą konkurować z metropoliami pod względem rynku pracy, ośrodków badawczych czy uniwersyteckich. Większość miast nigdy nie będzie drugą Warszawą, Krakowem, Wrocławiem czy Poznaniem. Ale każde może stać się „smart city”, czyli inteligentnym miastem. Takim, które stawia na zrównoważony rozwój, nowoczesne usługi, infrastrukturę komunikacyjną, inwestuje w tworzenie silnej, obywatelskiej społeczności.

Od braku łazienki do smart city

Smart city to miasto, w którym jego mieszkańcy czują się podmiotowo, w którym są prawdziwym gospodarzem. To miasto, w którym mogą komfortowo żyć.

Jak w takim razie ocenić miasto, gdzie w dużej części mieszkań nie ma łazienek, czy centralnego ogrzewania i przeciekają dachy? Miasto, w którym ceny mieszkań na wolnym rynku rosną tak szybko, że przeciętny człowiek nie ma szans na ich kupno, a centra zamieniają się w strefy ciągłej imprezy lub biurowe fabryki wyludnione po godzinie 18?

Wiele centrów miast i miasteczek staje się nieprzyjaznych, kto może wyprowadza się poza centrum lub nawet wyjeżdża na stałe. Budżety tych miast są obciążone wysokimi kosztami remontów mieszkań gminnych, a mimo to stale pogarsza się stan techniczny samorządowego zasobu mieszkań. Problemem jest nie tylko standard lokali, ale też zbyt mała ich liczba, co sprawia, że czas oczekiwania w kolejce po mieszkanie komunalne (w tym lokal socjalny) wydłuża się, osiągając kolejne rekordy – na Pomorzu to już 18 lat, w województwach małopolskim, łódzkim czy podkarpackim ponad 10 lat.

A co z rynkiem mieszkań własnościowych – można zapytać. Ceny nowych mieszkań już są bardzo wysokie, a wciąż rosną. Szacuje się, że tylko około 30% gospodarstw domowych w Polsce w ogóle posiada zasoby lub zdolność kredytową umożliwiającą nabycie mieszkania na własność. Wdrażane przez kolejne rządy programy mające na celu ułatwienie zakupu własnego mieszkania nie poprawiły znacząco sytuacji. Wręcz przeciwnie – stymulowały dalszą zwyżkę cen.

Mieszkań nie było i nie ma

Czy kiedykolwiek w Polsce mieliśmy odpowiednią liczbę mieszkań? Niestety, „złotego wieku” nie było. Polsce nigdy nie udało się zaspokoić głodu mieszkaniowego. I choć dziś daleko jesteśmy od przeludnionych izb z okresu międzywojennego, a reklamy nowych inwestycji deweloperów są niemal wszędzie, nadal deficyt mieszkań wynosi – wedle różnych szacunków – od 0,5 do 2-3 mln lokali. Jednocześnie nigdy nie stworzono spójnej i kompleksowej polityki mieszkaniowej. W okresie transformacji na pierwszy plan wysunęła się propozycja pozostawienia problemu mieszkaniowego w gestii wolnego rynku.

Efekt? Brak szerokiej oferty mieszkań dostępnych dla osób o niskich i średnich dochodach. Idealizacja własności sprawia, że dla wielu osób kredyt na własne M jest naturalną koleją rzeczy, osiągnięciem, które jasno świadczy o byciu dorosłym. Choć decyzja ta oznacza podjęcie wieloletnich zobowiązań finansowych, często stanowiących (zbyt) duże obciążenie dla budżetu rodziny i obniża mobilność młodych ludzi, trudno odmówić jej racjonalności. Jaką mamy bowiem alternatywę?

Rynek wynajmu w Polsce to przede wszystkim mieszkania należące do prywatnych właścicieli – niewiele jest firm, które specjalizowałyby się w takiej działalności. To przekłada się na wysokie czynsze i brak stabilności – najemca w każdej chwili może liczyć się z tym, że właściciel postanowi mieszkanie sprzedać lub przekazać dzieciom. Nie brak też lokali o zdecydowanie obniżonym standardzie, fatalnie umeblowanych i zagraconych rzeczami właściciela, który nie pozwala dokonywać żadnych zmian. Po kilku latach życia w kolejnych wynajmowanych lokalach kredyt hipoteczny jawi się jako spełnienie marzeń.

Warto tu zaznaczyć, że dążenie do posiadania mieszkania na własność jest sprzeczne z trendami europejskimi. Młodzi berlińczycy, paryżanie, brukselczycy wynajmują mieszkania, korzystając z dużej podaży lokali. Szacuje się, że w Berlinie aż osiemdziesiąt procent wszystkich mieszkań jest wynajmowanych – w Polsce tylko dwadzieścia procent. Warto też zaznaczyć, że w krajach zachodnich duży udział w rynku wynajmu ma budownictwo społeczne oraz lokale wynajmowane przez firmy. Taka struktura rynku nieruchomości sprzyja mobilności mieszkańców, pozwala elastycznie dopasowywać warunki mieszkaniowe do zmieniających się potrzeb. Brak obciążenia kredytem hipotecznym sprzyja też ożywieniu gospodarczemu – osoby bez długoterminowych zobowiązań są bardziej skłonne do zmiany pracy czy założenia swojej firmy.

Cała nadzieja w gminach

Mieszkań więc nie tylko brakuje, ale też te, które są na rynku są zdecydowanie za drogie dla przeciętnego Polaka. Jedyną szansą poprawienia sytuacji mieszkaniowej w Polsce jest rozwój budownictwa czynszowego.

Politycy niestety rzadko używają kalkulatora. Wybudowanie mieszkania o powierzchni 50 mkosztuje około 250 tys. złotych. Tysiąc takich mieszkań będzie kosztować 250 mln złotych. Sto tysięcy takich mieszkań będzie kosztować 25 mld złotych. A jaki koszt poniosłyby gminy na uzbrojenie terenu czy doprowadzenia do tych inwestycji ulic? Mówimy już nie o miliardach, ale o bilionach złotych! Nie ma realnie takich środków publicznych, które pozwoliłyby zredukować deficyt mieszkań w rozsądnym okresie.

Z tego powodu budownictwo czynszowe musi być oparte na dwóch filarach – prywatnym i tzw. społecznym (gminny i TBS).

Rynek prywatny będzie się rozwijał tylko w świecie bezpiecznych i przewidywalnych ram prawnych. W Polsce ramy prawne wynajmu mieszkań są daleko niedoskonałe, gdyż zarówno nie zapewniają bezpieczeństwa najemcom, jak i nie sprzyjają w praktyce wynajmującym.

Z wielu powodów kluczowe znaczenie w odniesieniu do budownictwa na wynajem, w szczególności w małych i średnich miastach ma i będzie mieć tzw. społeczne budownictwo czynszowe, czyli mieszkania samorządowe dostępne za nierynkowe stawki czynszu. Nierynkowe, tzn. nie prowadzące do powstania zysku.

Dotychczasowa polityka w zakresie społecznego budownictwa czynszowego stawiała sobie za cel znalezienie „coraz doskonalszych” narzędzi umożliwiających dostarczenie mieszkań osobom uznanym przez Państwo za potrzebujące, w Polskich realiach są to osoby o niskich dochodach (cokolwiek to znaczy) oraz osoby w trudnej sytuacji życiowej. Z uwagi na udział funduszy publicznych dostęp do tych mieszkań jest silnie reglamentowany, uzależniony od spełnienia przez ludzi wielu kryteriów formalnych. Trudno oczywiście odmówić słuszności temu postępowaniu – jednym z obowiązków każdego samorządu jest wspieranie najsłabszych mieszkańców. Sprawia to jednak, że mieszkanie w lokalach komunalnych staje się stygmatyzujące, pojawia się też ryzyko „gettoizacji”, to znaczy tworzenia skupisk ludzi borykających się z problemami bezrobocia, często też nałogów i przemocy – utrudnia to skuteczną pomoc i sprawia, że „czynszówki” nie cieszą się dobrą sławą.

Społeczne budownictwo czynszowe musi być również skierowane do ludzi, którzy nie potrzebują wsparcia w prawidłowym funkcjonowaniu: przede wszystkim osób pracujących, które jednak zarabiają zbyt mało, by płacić wysokie, rynkowe stawki czynszu lub obciążać się wieloletnim kredytem. Warto zaznaczyć, że zdaniem ekspertów zajmujących się polityką mieszkaniową, kredyty hipoteczne powinny być skierowane do najzamożniejszych, a więc osób zarabiających co najmniej dwu-trzykrotność średniej krajowej. Większość z nas powinna korzystać z różnych form najmu.

Dziś to właśnie przeciętni Polacy, ludzie zbyt zamożni na lokal komunalny, ale zbyt biedni, by kupić mieszkanie – są grupą, która najbardziej potrzebuje zmian w polityce mieszkaniowej.

Tymczasem państwo i samorządy koncentrują się na wybudowaniu jakiejś wymyślonej liczby mieszkań. Na dalszy plan schodzi faktyczny koszt takiego lokalu, jego cechy funkcjonalne, sposób zarządzania nieruchomością i wreszcie sensowność budowy takiego mieszkania w danym miejscu z punktu widzenia interesów podatników finansujących te działania. Przypomina się hasło z głębokiego PRL-u: „każdy kłos na wagę złota”.

Jaki jest skutek tak postawionego celu polityki mieszkaniowej?

Państwo i samorządy realizujące zadania w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego koncentrują się na pozyskaniu tanich lub nawet lepiej – bezzwrotnych pieniędzy na inwestycje. Ale jak wszyscy wiemy pieniędzy jest zawsze za mało, nowych mieszkań również. Z tego powodu gminy utrzymują na możliwie niskim poziomie progi dochodowe dla najemców, co pozwala sztucznie ograniczyć grupę ludzi, dla których te mieszkania w ogóle są teoretycznie dostępne.

Następuje eskalacja postaw populistycznych zarówno ze strony rządzących jak i rządzonych. Mamy kaskadę obietnic „tanich” mieszkań, rządowych programów budowy 100 tys., 1 mln, 3 mln mieszkań, koncepcji budowy mieszkań na terenach państwowych bez analizy jaka część tej ziemi w ogólne do tego się nadaje, czy wreszcie pomysł utworzenia państwowego dewelopera, który wybuduje „lepsze” mieszkania niż gminy i deweloperzy z wieloletnim doświadczeniem.

Podstawową barierą w obszarze społecznego budownictwa czynszowego jest więc nie tyle brak pieniędzy, ale archaiczne podejście do strategii na poziomie Państwa i samorządów. Polityka mieszkaniowa jako sposób dostarczenia większej liczby mieszkań ma charakter nazywany w teorii zarządzania „silosowym” i nie odpowiada na wyzwania współczesnego świata i postulat zrównoważonego miasta.

Gminy od zawsze postrzegały gminne budownictwo mieszkaniowe i swój zasób nieruchomości jako „problem”, w szczególności źródło wydatków pogłębiających deficyt i co gorsza jest to podejście paradoksalnie uzasadnione z uwagi na istniejące nieefektywne regulacje prawne. Należy wątpić, że możliwe jest skuteczne stymulowanie gmin do intensyfikacji inwestycji mieszkaniowych nie zmieniając ich podejścia do samorządowego budownictwa mieszkaniowego.

Więcej pieniędzy na mieszkania? To za mało

Środki państwowe nie są teraz w pełni wykorzystywane. Ewentualne większe finansowanie państwowe nie skłoni gmin i TBS-ów do zwiększenia skali inwestycji mieszkaniowych. Koncepcja: „więcej tanich pieniędzy i dotacji” nie ma sensu bez zrozumienia powodu niewykorzystania aktualnie dostępnych środków.

Postulat zmniejszenia oprocentowania środków publicznych również jest wątpliwy. Z punktu widzenia statystycznego mieszkańca lokalu samorządowego obniżenie oprocentowania o połowę! przełoży się na obniżkę czynszu ledwie o 60 – 70 złotych miesięcznie. Z punktu widzenia podatników są to straty dziesiątków milionów złotych rocznie, za które można by sfinansować co roku kilkaset nowych mieszkań. Obniżenie oprocentowania nie spowodowałoby realnej stymulacji rynku, a tylko będzie wyczerpywać środki przeznaczone na mieszkalnictwo społeczne.

A co by było, gdyśmy wreszcie inaczej sformułowali cel polityki w obszarze społecznego budownictwa mieszkaniowego?

Więcej niż mieszkanie

Gminny zasób nieruchomości to więcej niż zapisana w tabeli Excela liczba mieszkań należących do samorządu. To jeden z najważniejszych środków do budowy zrównoważonego miasta, poprawy jakości życia, wyrównywania szans, przeciwdziałania depopulacji, zwiększenia mobilności społecznej, realnego wsparcia dla rodzin, budowy zdolności gminy do generowania dochodów i zdrowego budżetu w długim okresie… To sposób na to, by ludzie chcieli w danym miejscu mieszkać i czuli się w nim szczęśliwi. A przypomnijmy, że poczucie szczęścia i zadowolenia z życia u mieszkańców to podstawowy cel budowy smart city.

Jak to osiągnąć, kształtując politykę mieszkaniową?

Samorządowe mieszkania muszą się samofinansować. Sytuacja, gdy jedni mieszkańcy finansują ulgi innych, nie sprzyja budowie prawdziwej wspólnoty. Pomoc dla najbardziej potrzebujących powinna odbywać się nie poprzez sztuczne zaniżenie czynszu dla wszystkich, ale poprzez właściwie skierowane wsparcie socjalne i np. pokrycie części wydatków mieszkaniowych osób realnie tego potrzebujących.   

Budowa osiedla ma znacznie większe znaczenie niż dostarczenie pewnej liczby lokali dla pewnych osób.

Samorządowe mieszkania na wynajem w praktyce powinny:

  • ♣ Zapewniać godziwe i bezpieczne warunki do życia nie tylko najbiedniejszym i najbardziej potrzebującym, ale również tym, którzy są postrzegani jako średniozamożni, ale którzy nie są w stanie spełnić kryteriów zdolności kredytowej lub kredyt byłby dla nich zbyt dużym obciążeniem
  • ♣ Sprzyjać zatrzymaniu mieszkańców poszukujących lepszych perspektyw życiowych oraz pozyskaniu nowych mieszkańców o profilu preferowanym z punktu widzenia interesów wspólnoty lokalnej (np. kryterium demograficzne, wykształcenie, zawód, pochodzenie),
  • ♣ Budować długoterminową zdolność gminy do generowania dochodów (PIT, subwencja oświatowa) i przez to sprzyjać rozwojowi lokalnych zdolności inwestycyjnych,
  • ♣ Budować majątek lokalnej wspólnoty,
  • ♣ Kreować ład przestrzenny,
  • ♣ Stymulować poziom czynszu na rynku lokalnym, w szczególności przeciwdziałać nadmiernym podwyżkom czynszu na rynku prywatnym,
  • ♣ Budować dumę mieszkańców z rozwoju gminy,
  • ♣ Aktywizować prywatnych deweloperów,

Tak postawione cele mogłyby zmienić sposób myślenia rządu i samorządów o mieszkalnictwie samorządowym. Społeczne budownictwo czynszowe musi zacząć być postrzegane przez gminy jako szansa rozwojowa, a nie przykry i kosztowny obowiązek.

Co można zrobić?

Czy zmiana myślenia o samorządowych mieszkaniach wymaga rewolucyjnych zmian legislacyjnych? Wiele można zrobić pomimo istnienia nieefektywnych ram prawnych. W Polsce pokazali się już pierwsi wizjonerzy, którzy w aktualnym stanie prawnym skutecznie realizują spektakularne projekty mieszkaniowe. Pierwszym krokiem jest zerwanie z tradycyjnym podejściem, że mieszkania gminne są dla „najbiedniejszych”. Szacuje się, że około 70% gospodarstw domowych nie ma zdolności kredytowej, czyli potencjalnymi odbiorcami mieszkań na wynajem jest co najmniej dwie trzecie z nas!

Po drugie, należy określić jakie cele strategiczne lokalnej wspólnoty mogą być realizowane przy pomocy samorządowych mieszkań czynszowych.

Po trzecie wreszcie trzeba określić jakie są dostępne źródła finansowania.    

Od kilku lat zdecydowanie poprawia się dostępność bankowych źródeł finansowania samorządowych inwestycji mieszkaniowych. Dzięki niskim stopom procentowym i długim okresom kredytowania możliwe jest zbudowanie samofinansujących się mieszkań bez konieczności angażowania środków własnych gminy. Źródła bankowe są minimalnie droższe od preferencyjnych kredytów BGK (o około 2 punkty procentowe rocznie), natomiast nie są obciążone obowiązkiem stosowania przez samorząd limitu wysokości czynszów oraz limitu dochodów najemców, a co najważniejsze nie wymagają udziału własnego – ogólnie mówiąc pozwalają samorządowi na elastyczne (zgodne z własną strategią) kształtowanie polityki najmu bez obciążania bieżącego budżetu.  Czas pionierów się kończy – teraz praktycznie każda gmina ma szansę na wdrożenie ambitnego planu mieszkaniowego, który wspiera strategię rozwoju lokalnego.

Projekty te mają znaczenie polityczne – spektakularnie budują pozycję burmistrza czy prezydenta jako dobrego gospodarza dbającego o rozwój społeczności lokalnej w długim horyzoncie czasu. Ale ważniejsze jest to, że te programy mają kolosalne znaczenie społeczne budując lepsze miasta dla ich mieszkańców.

Mariusz Gołaszewski

Ekspert i praktyk rynku kapitałowego, przeprowadził dla samorządów ponad 500 projektów w zakresie finansowania inwestycji i usuwania problemów z długiem. Absolwent Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie i Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, posiadacz dyplomów Professional Risk Manager oraz ACCA. Wykładowca akademicki i szkoleniowiec. Prezes Zarządu Aesco Group, instytucji zajmującej się opracowywaniem i oferowaniem rozwiązań dla jst w zakresie zarządzania finansami i zadłużeniem.

Aleksander Jankowski

Dyrektor Inwestycyjny w Aesco Group odpowiedzialny m.in. za rozwijanie struktur finansowania samorządowych inwestycji mieszkaniowych. Doradca w Związku Miast Polskich w projekcie „Budowanie potencjału instytucjonalnego średnich i małych miast w Polsce” finansowanym z funduszy norweskich.

Zobacz też:

Finansowanie samorządowych mieszkań na wynajem