Rok 2020 będzie rokiem pełnym wyzwań dla jednostek samorządu terytorialnego. Długofalowe strategie finansowe i prognozy trzeba będzie skonfrontować z realiami, które – o czym wiemy już dziś – będą znacząco odbiegać od wcześniejszych przewidywań. Skala zmian jest tak duża, że śmiało można mówić o szoku, jaki czeka samorządowe finanse.

Co jest jego przyczyną? Możemy wyróżnić trzy zjawiska, które będą miały bardzo duży i negatywny wpływ na budżety samorządów.

Zmiany w przepisach o podatku PIT.

Obniżenie stawki podatkowej z 18% na 17%, podwyższenie kosztów uzyskania przychodu oraz wprowadzenie zerowej stawki podatkowej dla osób poniżej 26 roku życia to zmiany, które już weszły w życie. Już teraz jest więc zauważalny związany z tym spadek dochodów samorządów terytorialnych. Według szacunkowych danych Ministerstwa Finansów w przyszłym roku w związku ze zmianami podatkowymi do samorządowych kas trafi w sumie około 7 miliardów złotych mniej.

Wzrost cen energii elektrycznej.

Według niektórych analiz ceny prądu mogą wzrosnąć nawet o 60%, a jest to znacząca pozycja w samorządowych wydatkach.

Wzrost wynagrodzeń nauczycieli.

Z problemem tym samorządy zetknęły się już w tym roku, gdy w wyniku negocjacji ze strajkującymi nauczycielami przyznano im 9,6% podwyżki, co wygenerowało potężną lukę w finansach gmin. Jedynie 49% samorządów otrzymało na ten cel dodatkowe środki z budżetu centralnego. A trzeba zaznaczyć, że „edukacyjna luka finansowa” czyli różnica między wydatkami samorządów na edukację a otrzymywaną z budżetu centralnego subwencją oświatową była bardzo duża już w 2018 roku i – jak obliczył Związek Miast Polskich – wyniosła wówczas rekordowe 23 mld zł. Samorządowcy alarmują, że deklarowane podwyższenie subwencji oświatowej w 2020 roku zaledwie w 75% pokryje wydatki związane z kolejną podwyżką wynagrodzeń nauczycieli.

Ile stracą samorządy?

Wedle naszych szacunków przeciętna jednostka samorządu terytorialnego w 2020 roku będzie dysponowała o 30% niższą nadwyżką operacyjną, która stanowi różnicę między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi. Nadwyżka operacyjna jest głównym źródłem środków inwestycyjnych – obok nadwyżek z lat poprzednich oraz środków pozyskanych ze sprzedaży majątku. Co więcej, stanowi ona też główny parametr przy obliczaniu zdolności kredytowej danej jednostki, co wynika z artykułu 243 ustawy o finansach publicznych. Samorządy będą miały więc nie tylko mniej środków własnych na inwestycje, ale też trudniej będzie im pozyskać zewnętrzne finansowanie.

Inwestować czy ciąć inwestycje?

W związku z konieczną korektą założeń budżetowych na 2020 rok wielu włodarzy zapowiada cięcie inwestycji samorządowych. Z pozoru wydaje się to racjonalną odpowiedzią na problemy finansowe – gdy dochody maleją a wydatki rosną zahamowanie inwestycji może pomóc w dopięciu budżetu. Jednak w perspektywie średnio- i długookresowej strategia ta może przynieść gminie więcej strat niż korzyści. Dlaczego?

Problemem wielu gmin jest depopulacja – wyjeżdżają przede wszystkim młodzi ludzie, wybierając znaczące ośrodki akademickie oraz miasta o lepiej rozwiniętym rynku pracy. Rzecz jasna mniejsze ośrodki w wielu dziedzinach nie mogą konkurować z metropoliami – tym, co może skłonić do wybrania danej gminy jako swojego miejsca zamieszkania jest szeroko pojęty komfort życia w tym miejscu oraz jakość usług komunalnych. Dobrej jakości edukacja, dostęp do żłobka i przedszkola, sprawnie funkcjonujący transport, wyremontowane drogi, zaplecze sportowe – to wszystko sprawia, że dana gmina jawi się jako atrakcyjne miejsce do życia. Trudno to osiągnąć bez inwestycji. Ich zahamowanie może nasilić depopulację i sprawić, że dana gmina przegra ze sprawniej funkcjonującymi samorządami, które – mimo niesprzyjających warunków finansowych – będą kontynuowały inwestycje.

Jak wyjść z impasu?

Jak już wspomniałem, radykalne cięcie inwestycji nie jest receptą na spadek dochodów samorządu. Z pewnością jednak to dobry moment, by przyjrzeć się wydatkom i poszukać oszczędności. Szczególnie, że w ostatnich latach nadwyżka operacyjna wielu jednostek samorządu terytorialnego wzrastała o kilkadziesiąt procent, a nawet podwajała się, co nie sprzyjało optymalizacji wydatków.

Dobrym narzędziem do zaplanowania oszczędności jest analiza benchmarkowa. Polega ona na znalezieniu kilku samorządów o podobnym charakterze i strukturze (np. dla gminy wiejskiej będą to gminy wiejskie o podobnej liczbie mieszkańców, nie należy porównywać np. miejscowości typowo turystycznej z miejscowością, która nie ma takiego charakteru) i porównaniu najważniejszych kategorii wydatków. Co uzyskujemy w ten sposób? Może się okazać, że np. gmina X wydaje na jednego ucznia trzykrotnie więcej niż gminy poddane analizie, co sugeruje, że w tym miejscu można poszukać oszczędności. Wychwycenie anomalii będzie dobrą wskazówką do optymalizacji samorządowych finansów.

Powierzanie zadań spółkom komunalnym sposobem na optymalizację nadwyżki operacyjnej

Jednostki samorządu terytorialnego przy realizowaniu zadań własnych coraz częściej korzystają z możliwości powierzania zadań ich spółkom komunalnym. Rozwiązanie to – obok innych zalet – pozwala też na optymalizację samorządowych finansów. Jak to wygląda w praktyce?

Przypuśćmy, że gmina X rocznie wydaje milion złotych na remonty dróg, co należy do zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego. Kwota ta w klasyfikacji budżetowej stanowi wydatek bieżący i jako taki obniża nadwyżkę operacyjną gminy, co negatywnie wpływa m.in. na jej zdolność kredytową. Jeśli jednak gmina założy spółkę komunalną, której powierzy remonty dróg i przeznaczy ten sam milion złotych na podniesienie jej kapitału to wydatek ten będzie klasyfikowany jako wydatek majątkowy. Tym samym nie wpłynie on na nadwyżkę operacyjną. Z tych pieniędzy spółka zrealizuje planowane remonty.

Korzystanie ze wsparcia spółek komunalnych w realizacji zadań własnych pozwala też na obniżenie realnie ponoszonych kosztów. Jeżeli np. spółka wybuduje szkołę w celu późniejszego wynajmy obiektu gminie własnej to zgodnie z ustawą o VAT spółka będzie mogła odliczyć VAT z faktury inwestycyjnej. Co oznacza, że kosztem inwestycji będzie koszt netto nie brutto. Gdyby inwestorem była sama gmina, nie byłoby to możliwe, bo jednostka samorządu terytorialnego nie mogłaby odliczyć podatku naliczonego.

Warto też zaznaczyć, że kredyty zaciągane przez spółki komunalne nie sumują się z zadłużeniem samej jednostki samorządu terytorialnego. Dzięki finansowanie niektórych inwestycji przez spółkę można uniknąć złamania indywidualnego wskaźnika zadłużenia.

Obligacje komunalne – idealny produkt na czas zmian

Spadek dochodów samorządowych wiąże się nie tylko ze spadkiem zdolności kredytowej, mogą też pojawić się problemy z obsługą już istniejącego zadłużenia. Co więcej – można przypuszczać, że w najbliższych latach w dochodach samorządowych mogą wystąpić kolejne niekorzystne zmiany. Jak uchronić się przed ewentualnymi problemami z obsługą zadłużenia?

Wybierając sposób pozyskiwania środków finansowych na inwestycje należy brać pod uwagę elastyczność danego produktu, czyi możliwość jego dostosowania do aktualnych i zmieniających się potrzeb jednostki. W przypadku kredytu elastyczność jest niewielka, bo jest to produkt finansowy, którego pozyskanie jest regulowane prawem zamówień publicznych. W związku z tym nie ma możliwości zmiany jego warunków po zawarciu umowy. W szczególności nie można przesunąć końcowej daty spłaty kredytu.

W przypadku, kiedy planowane wcześniej spłaty przewyższają limit określony w art. 243 ustawy o finansach publicznych dopuszczalnym rozwiązaniem może być skorzystanie z kredytu konsolidacyjnego. Jednak nie każda gmina czy powiat ma taką możliwość – zależy ona od stanowiska Regionalnej Izby Obrachunkowej w danym województwie. Dlatego też w jednostkach, które posiadają nadmierne zadłużenie z tytułu kredytów konieczne może być wdrożenie programów naprawczych.

Zdecydowanie większą elastyczność w obsłudze zadłużenia gwarantują obligacje komunalne. Emisja obligacji komunalnych nie jest objęta prawem zamówień publicznych, co pozwala na dość dowolne kształtowanie warunków spłaty. Gmina, której dochody spadły, może wnioskować o zmianę harmonogramu spłat już po wyemitowaniu obligacji. Decyzja w tej kwestii zależy wyłącznie od banku, który kupił obligacje, a system prawa tego nie blokuje. Emisja obligacji komunalnych umożliwia też skorzystanie z karencji w spłacie zadłużenia. Wówczas przez np. 5 czy 10 lat gmina nie spłaca rat kapitałowych, a jedynie odsetki od zadłużenia. To także pozwala na większą swobodę w zarządzaniu budżetem samorządowym i przeznaczenie większych środków na inwestycje.

Mariusz Gołaszewski

Ekspert i praktyk rynku kapitałowego, przeprowadził dla samorządów ponad 500 projektów w zakresie finansowania inwestycji i usuwania problemów z długiem. Absolwent Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie i Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, posiadacz dyplomów Professional Risk Manager oraz ACCA. Wykładowca akademicki i szkoleniowiec. Prezes Zarządu Aesco Group, instytucji zajmującej się opracowywaniem i oferowaniem rozwiązań dla jst w zakresie zarządzania finansami i zadłużeniem.

Więcej:

Emisja obligacji komunalnych

Kredyty spółek komunalnych

Tworzenie spółek komunalnych