O ile spadną dochody JST w związku z pandemią COVID-19?

Od wybuchu kryzysu wywołanego przez COVID-19 nikt nie miał wątpliwości, że dochody JST znacząco zmaleją. Pozostawało tylko pytanie, jakiego rzędu będą to straty. Najnowsze dane opublikowane przez Ministerstwo Finansów pozwalają na stworzenie konkretnej prognozy.

Tarcza antykryzysowa 4.0: pakiet rozwiązań dla jednostek samorządu terytorialnego
Patrz też: Przeciwdziałanie finansowym skutkom COVID-19

W maju przez media przetoczyła się seria artykułów o dramatycznie wysokich kwietniowych spadkach wpływów JST. Straty w porównaniu z kwietniem 2019 roku sięgały 40 proc., pojawiły się scenariusze kompletnej ruiny samorządowych finansów. Tymczasem Ministerstwo Finansów, przygotowując ustawy antykryzysowe, prognozowało spadek dochodów własnych JST na poziomie 10 proc. w skali roku. Jak prezentują się te przewidywania w świetle najnowszych danych?

Jak często się zdarza w podobnych przypadkach, racji nie mieli ani najwięksi optymiści, ani pesymiści. Wszystko wskazuje na to, że realnie będziemy mieli do czynienia ze spadkiem dochodów JST poziomie 15 proc. w skali całego roku. Naszą analizę wykonaliśmy w oparciu o właśnie opublikowane przez Ministerstwo Finansów dane za wykonanie budżetu państwa za okres do maja br. oraz dane za 2019 r. Przyjęliśmy założenie, że bez skutków pandemii budżet państwa do maja br. byłby realizowany w tempie zbliżonym do tego z 2019 r., a widoczne odchylenia są efektem kryzysu.

Jak będą wyglądały poszczególne kategorie budżetowe JST w najbliższych miesiącach? Które wpływy spadną najbardziej? Przyjrzyjmy się konkretnym liczbom.

Dochody z PIT – najważniejsza pozycja w samorządowym budżecie

Dochody z tytułu podatku dochodowego to zazwyczaj największe i najważniejsze wpływy w samorządowym budżecie. Jednocześnie są one wyjątkowo podatne na kryzys, bo mają bezpośredni związek z sytuacją gospodarczą i funkcjonowaniem lokalnego rynku pracy. I to właśnie spadek tej kategorii dochodów JST już odnotowały. O jakich kwotach mówimy?

W budżecie państwa na 2020 r. zaplanowano dochody z PIT w wysokości 66,56 mld zł. Jest to część dla budżetu państwa i stanowi w przybliżeniu połowę łącznych planowanych dochodów z PIT. Druga połowa (50,01%, tj. 66,58 mld wedle założeń na 2020 r.) stanowi dochód JST i jednocześnie główną część ich planowanych dochodów własnych (44% w 2020 r.). Można przypuszczać, że gdyby nie kryzys wywołany pandemią, tyle w przybliżeniu trafiłoby do samorządowych kas.

Jak wygląda realizacja planu w czasach kryzysu?

Od stycznia do końca maja 2020 z PIT-u państwo łącznie zebrało 46,47 mld zł, czyli 34,9% planu rocznego zakładanego w budżecie na rok bieżący. To 4,6% planu mniej niż w analogicznym okresie 2019 r. W kwietniu 2019 r. wykonano 9,9% planu rocznych dochodów z PIT, a w kwietniu 2020 r., w środku pandemii, tylko 6,5%. Jest to potencjalny ubytek 4,50 mld zł, którego nie uzupełniło przesunięte na maj rozliczenie roczne podatku. Dla samorządów oznacza to już istniejący ubytek na 2,25 mld zł tylko za kwiecień – a pamiętajmy, że nadal mowa jest jedynie o wpływach z tytułu podatku dochodowego.  Jak będą kształtowały się spadki w kolejnych miesiącach?

Przyjęliśmy założenie, że od w związku z „odmrożeniem” gospodarki, od maja comiesięczny ubytek dochodów z PIT będzie wynosił 50% szacowanej straty za kwiecień. Dlaczego zakładamy, że spadki nadal będą widoczne? Należy pamiętać, że samorządy otrzymują wpływy z PIT z około półtoramiesięcznym przesunięciem – oznacza to, że efekt wypowiedzeń wręczanych części pracowników w kwietniu czy maju (część firm próbowała przetrwać kryzys i czekała z reedukacją etatów) dopiero się ujawni, a osoby, które utraciły pracę z powodu pandemii w obecnej sytuacji mogą mieć spore problemy ze znalezieniem zatrudnienia i jeszcze przez wiele miesięcy nie będą uzyskiwały dochodów, z których podatki zasiliłyby samorządowe budżety.

Jeżeli przyjmiemy, że od czerwca do grudnia br. pandemia pozbawi samorządy miesięcznie 1,13 mld zł, co stanowi połowę ubytku PIT z kwietnia, łączny niedobór środków z tego tytułu wyniesie 10,95 mld zł, tj. ok. 20% dochodów z PIT planowanych przez JST na 2020 rok.

Jak spadną inne dochody JST?

Dochody z CIT są istotnym elementem budżetu dużych, przede wszystkim wojewódzkich, miast oraz województw i to one najsilniej odczują ich spadek. Rozważmy scenariusz, że dochody samorządów z udziału w CIT obniżą się analogicznie do tych z PIT o 20% (2,19 mld zł).  Można się tego spodziewać, bo wiele podmiotów gospodarczych zbankrutowało lub zbankrutuje w najbliższym czasie. Pandemii nie przetrwała część firm z sektorów najbardziej dotkniętych lockdownem – gastronomii, turystyki, transportu czy usług. Funkcjonujące przedsiębiorstwa odnotowują natomiast spore spadki dochodów: częściowo z powodu reżimu sanitarnego, który nie pozwala na obsłużenie takiej liczby klientów, jak przed epidemią, częściowo z powodu mniejszego zainteresowania konsumentów, którzy w czasie kryzysu rezygnują z niektórych wydatków. Oznacza to, że firmy bądź nie wygenerują zysków, bądź będą one dużo niższe niż wcześniej, co przełoży się na wysokość wpływów z tytułu CIT.

Kryzys oznacza też dla samorządów spadek wpływów z tytułu podatków i opłat lokalnych. Szczególnie widoczne są mniejsze dochody związane z podatkiem od nieruchomości oraz czynszami za lokale należące do JST. To efekt prowadzonych przez samorządy działań mających na celu wsparcie przedsiębiorców w kryzysie – zwolnienie z podatku od nieruchomości lub przesunięcie terminu jego uregulowania umożliwiła już pierwsza wersja tarczy antykryzysowej. Przyjmujemy, że w skali roku dochody JST z tytułu podatków i opłat lokalnych obniżą się więc o 10 proc, co oznacza około 6 mld zł.

Ile w sumie stracą samorządy?

Gdyby opisany wyżej scenariusz się ziścił, łączny niedobór wymienionych środków w budżetach JST na 2020 r. wyniesie przeszło 19 mld zł. Oznaczałoby to ubytek dochodów własnych samorządów o średnio 15 proc. w skali całego roku. Trzeba tu jednak podkreślić, że omówione straty dotyczą jedynie części kategorii dochodów bieżących JST. Należy pamiętać, że składają się na nie także subwencje oraz dotacje. W kategoriach tych bezpośredni wpływ kryzysu nie jest tak widoczny, jednak to nie oznacza, że nie zaobserwujemy spadków. Stan finansów państwa wpływa bowiem na to, na jakie subwencje i dotacje mogą liczyć samorządy. A jak wspomniano wyżej, na koniec maja potencjalna strata budżetu państwa wynosiła już przeszło 25,54 mld zł.

Co z wydatkami JST?

Jak w sytuacji spadku dochodów będą kształtowały się wydatki JST? Niestety, mimo wdrażanych przez samorządy cięć, trudno wygenerować oszczędności, które pokryłyby lukę we wpływach. W znacznym stopniu wydatki bieżące samorządów są sztywne i trudno dokonać w nich jakichkolwiek znaczących korekt; duży udział stanowią w nich koszty administracji lokalnej i oświaty. Część JST obniżyła uposażenie nauczycieli – w czasie zdalnej pracy placówek nie płacono nadgodzin i dodatków, jednak już wiadomo, że pedagodzy szykują się na batalię sądową, której wynik trudno jest przewidzieć. Pewne oszczędności przyniosła natomiast rezygnacja z imprez kulturalnych i promocyjnych, które w związku z pandemią nie są organizowane.

Co więcej – wydatki JST nie tylko trudno jest zmniejszyć – pewne kategorie dodatkowo wzrastają. Samorządy poniosły koszty związane z funkcjonowaniem w czasie pandemii. Ogromne sumy pochłania chociażby dezynfekcja miejsc publicznych. Koszty rosną też w związku z rosnącą inflacją.

Samorządy w kryzysie

Spadające dochody i rosnące wydatki oznaczają dla JST trudności finansowe zarówno w krótko- jak i w długoterminowej perspektywie. W najbliższym czasie mogą pojawić się poważne problemy w płynności bieżącej. W jej utrzymaniu mają pomóc rozwiązania wprowadzane przez tzw. tarcze antykryzysowe. Warto tu przypomnieć, że większość propozycji rządowych opiera się na poluzowaniu reguł zaciągania zadłużenia przez JST, co – przy niewłaściwym zarządzaniu długiem – może nie tyle zlikwidować trudności płynnościowe, co przesunąć je o kilka lat. Co więcej – mimo poluzowanych zasad nawet 49% samorządów może mieć trudności z zachowaniem dyscypliny budżetowej w zakresie Indywidualnego Wskaźnika Zadłużenia z art. 243 ufp przy 15% ubytku dochodów własnych, co w praktyce oznacza utratę zdolności kredytowej.

Informacje, jak przeciwdziałać finansowym skutkom kryzysu COVID-19 znajdziecie Państwo na stronie https://aesco.com.pl/COVID-19

Mariusz Gołaszewski

Ekspert i praktyk rynku finansowego, przeprowadził dla samorządów ponad 500 projektów w zakresie finansowania inwestycji i usuwania problemów z długiem. Absolwent Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie i Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, posiadacz dyplomów Professional Risk Manager oraz ACCA. Wykładowca akademicki i szkoleniowiec. Posiada wieloletnie doświadczenie zdobyte na stanowiskach managerskich i w zarządach firm konsultingowych i w bankowości. W 2005 r. współtworzył pierwszy w Polsce dedykowany bank sektora publicznego. Prezes Zarządu Aesco Group (www.aesco.com.pl), instytucji zajmującej się opracowywaniem i oferowaniem rozwiązań dla JST w zakresie zarządzania finansami i zadłużeniem.

Piotr Folczak
Kierownik w Departamencie Rozwoju Rynku Klienta Instytucjonalnego Aesco Group Sp. z o.o.