Koniec roku to czas, gdy w samorządach trwają pracę nad przygotowaniem uchwał budżetowych na rok następny. Jest to proces żmudny i czasochłonny. Podpowiadamy, jak z sukcesem przygotować budżet samorządowy.

– Uchwalanie budżetu jest jak całowanie lwa pod ogon: przyjemność żadna, a ryzyko duże – trudno o trafniejszy opis niż ten, który przedstawiła skarbnik jednego z powiatów, z którymi współpracujemy. W przeciwieństwie jednak do całowania lwa, przygotowanie uchwały budżetowej jest obowiązkowe. Dokument ten stanowi podstawę gospodarki finansowej danej jednostki samorządu terytorialnego w perspektywie rocznej. Dlatego tak ważne jest przygotowanie uchwały budżetowej w taki sposób, by projekt jak najlepiej odpowiadał potrzebom danej jednostki samorządu terytorialnego (dalej: JST), a przy tym był możliwy do realizacji.

Trzy etapy pracy nad budżetem JST

Prace nad budżetem samorządowym można podzielić na trzy etapy, z których ostatni, czyli głosowanie, jest – wbrew powszechnemu przekonaniu – najprostszy. Jeśli uchwała budżetowa jest przemyślana i dobrze przygotowana to głosowanie nad nią pozostaje formalnością.

Etap pierwszy: wyliczenia i negocjacje

Czym jest budżet? Mówiąc najprościej to plan finansowy obejmujący przewidywane dochody, wydatki, przychody i rozchody w perspektywie rocznej. W sytuacji idealnej dochody pozwalają pokryć wszystkie zakładane wydatki, a nawet pozostaje nadwyżka budżetowa. Niestety, mało który samorząd ma ten komfort, by swobodnie realizować zadania i inwestycje, nie martwiąc się o środki w samorządowej kasie. Najczęściej skarbnikowi pozostaje dokonywanie trudnych wyborów, by zbilansować dochody i wydatki.

Początek prac nad budżetem

Jak przebiega ten proces? W projektowaniu budżetu JST możliwe są dwie drogi: wychodząca od wydatków i wychodząca od dochodów.

W wariancie pierwszym (częściej wybieranym przez JST) skarbnik zaczyna pracę nad budżetem od przygotowania spisu wydatków: od tych absolutnie niezbędnych, związanych z realizacją obowiązkowych zadań gminy, poprzez wydatki bieżące takie jak wynagrodzenia i odsetki od zaciągniętych zobowiązań, aż po wydatki inwestycyjne. Ten etap możemy nazwać „koncertem życzeń” – do planu wydatków wpisywane są inwestycje, które samorząd chętnie widziałby na swoim terenie.

Dopiero w kolejnym kroku skarbnik spisuje planowane dochody JST. Pojawia się tu niestety pokusa, by nieco je „naciągnąć”, na przykład przyjmując najbardziej optymistyczne prognozy dotyczące wpływów z podatków czy ze sprzedaży majątku.

W drugim wariancie skarbnik rozpoczyna pracę od spisania planowanych dochodów, dopiero później w budżecie ujmuje wydatki uszeregowane według priorytetów. Ta metoda sprzyja przygotowaniu budżetu realistycznego, który oparty jest na rzeczywistych możliwościach finansowych danej jednostki.

Niezależnie od przyjętej metody, skarbnik przygotowuje budżet w oparciu o materiały przesłane m.in. przez kierowników gminnych jednostek budżetowych, przedstawicieli jednostek pomocniczych i radnych.

Negocjacje

Przygotowanie budżetu w oparciu o doświadczenie i wiedzę skarbnika to dopiero początek. Pozostaje jeszcze przekonanie radnych, że projekt jest najlepszym możliwym planem finansowym dla jednostki i zasługuje na ich poparcie.

– Budżet to sztuka równomiernego rozkładania rozczarowań – podsumowuje skarbniczka Elżbieta Makar z powiatu giżyckiego. Sytuację może dodatkowo komplikować układ polityczny w radzie. Jeśli radni koalicyjni nie mają decydującej przewagi głosów, prace nad budżetem wiążą się ze żmudnymi negocjacjami. Radni koalicyjni zwykle bez żadnych zastrzeżeń podnoszą ręce za przedłożonym projektem budżetu. Opozycja będzie natomiast głosowała przeciw, choć oczywiście zdarzają się wyjątki.

Języczkiem uwagi stają się wiec radni tzw. niezależni. To grupa, która decyduje zgodnie z własnymi przekonaniami, bez względu na to, kto jest autorem propozycji. Jest też najbardziej podatna na merytoryczne argumenty. Jeśli skarbnik jasno, powołując się na konkretne dane, wykaże, dlaczego pewne inwestycje nie mogą być w danym roku realizowane, a dane opłaty powinny zostać podniesione, to ma duże szanse, że radni niezależni zagłosują za projektem.

Nie jest też niemożliwe pozyskanie głosów opozycji, choć tutaj negocjacje są dużo trudniejsze a liczba koniecznych ustępstw – większa. Z doświadczeń skarbników wynika jednak, że to właśnie podczas uchwalania budżetu opozycja jest najbardziej skłonna do współpracy. Dlaczego? Przede wszystkim dlatego, że to najlepszy moment, żeby uzyskać w wykazie inwestycyjnym coś „dla siebie” i swoich wyborców. Oczywiście do takich negocjacji dochodzi, gdy rozkład głosów w radzie jest niekorzystny dla rządzącej koalicji i nawet głosy radnych niezależnych to za mało, by uchwała budżetowa została przyjęta.

Warto jednak podkreślić, że elastyczność i otwartość włodarzy i skarbników są kluczowe dla pozytywnego finału prac nad budżetem. Oznacza to, że warto brać pod uwagę wnioski opozycji. Nawet jeśli pewne inwestycje są niemożliwe do zrealizowania ze względu na brak środków, skarbnik może zaproponować rozłożenie prac na więcej lat. Z drugiej strony konieczne może być odrzucenie inwestycji lansowanej przez koalicję, jeśli jej realizacja byłaby zagrożeniem dla finansów samorządu.

Przykład? Radni koalicji chcą wybudowania w gminie hali sportowej. Koszt tej inwestycji to 5 mln zł – zdaniem wnioskodawców gmina dysponuje takimi środkami. Rolą skarbnika jest wówczas wykazanie, że inwestycja wiąże się z zaciągnięciem kredytu i koniecznością spłacania odsetek, a także z ponoszeniem kosztów związanych z późniejszym funkcjonowaniem hali. Radni często patrzą na budżet w perspektywie krótkoterminowej. Dlatego ważne jest pokazanie, że decyzje finansowe podejmowane dziś, mają konsekwencje wieloletnie i mogą negatywnie odbić się np. na wskaźniku zadłużenia JST. To bardzo trudne i wymaga, by merytoryka była stawiana ponad polityką.

Etap drugi: opinia Regionalnej Izby Obrachunkowej

Projekt uchwały budżetowej musi uzyskać opinię Regionalnej Izby Obrachunkowej. W terminie do 15 listopada gmina musi złożyć do RIO zarówno projekt budżetu, jak i WPF (wieloletnia prognoza finansowa). Wystawiona przez RIO opinia jest obligatoryjnie prezentowana radnym na początku sesji budżetowej. Co ważne, opinia ta ma charakter niewiążący. Oznacza to, że radni mogą przegłosować budżet zaopiniowany negatywnie. RIO sprawdza jedynie, czy w porządku obrad sesji budżetowej znalazł się punkt dotyczący zapoznania radnych z wystawioną opinią.

Oczywiście skarbnicy dbają o to, by uzyskać pozytywną opinię RIO. Jej brak jest zwykle argumentem mocno eksponowanym przez opozycję. Co więcej – negatywna opinia (jeśli nie dotyczy drobnych uchybień formalnych) może sugerować, że istotnie projekt nie jest dobrze skonstruowany i plan zarządzania finansami gminy wymaga jeszcze dopracowania.

Na co zwraca uwagę RIO? Przede wszystkim bada zgodność budżetu z przepisami prawnymi. Obecnie w wielu gminach palącym problemem jest polityka śmieciowa. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, dochody i wydatki związane z gospodarką odpadami komunalnymi muszą być zbilansowane. Oznacza to, że gmina musi odpowiednio określić wysokość opłat wnoszonych przez mieszkańców. Jeśli będą zbyt niskie (a wysokość tzw. opłaty śmieciowej budzi dużo emocji), RIO może zaopiniować taki budżet negatywnie.

Samorządy mają też obowiązek tworzenia różnych rezerw: rezerwa ogólna, rezerwa oświatowa, rezerwa na zarządzanie kryzysowe. RIO przywiązuje dużą wagę do wyliczenia tych rezerw w poprawny sposób. Sprawdza też, czy budżet jest zgodny z wieloletnią prognozą finansową.

Oceniane są również kwestie formalne. Projekt uchwały budżetowej powinien składać się z trzech części: normatywnej, tabelarycznej i opisowej. Ważne, żeby tabele były czytelne, a zawarte w nich liczby – spójne. Nie bez znaczenia jest tutaj relacja między skarbnikiem a kolegiantem. Jeśli współpraca układa się dobrze, skarbnik może liczyć na większą łagodność w traktowaniu niewielkich uchybień. Praktyka pokazuje, że w zależności od kolegianta, ta sama wada w dokumencie może wiązać się z wystawieniem negatywnej opinii, a może też nie stanąć na przeszkodzie zaopiniowaniu pozytywnemu. Dodatkowo, dobre relacje skarbnika z RIO pozwalają na nieformalne skonsultowanie niejasnych kwestii jeszcze na etapie prac nad projektem.

Etap trzeci: głosowanie nad uchwałą budżetową

Głosowanie nad pozytywnie zaopiniowanym projektem uchwały budżetowej jest formalnością, jeśli koalicja w radzie ma stabilną większość lub jeśli udało się ją uzyskać w toku negocjacji. W przeciwnym wypadku koniecznością staje się takie zaplanowanie sesji, by maksymalnie zwiększyć szanse na pozytywny wynik głosowania. Najważniejsza jest obecność podczas głosowania wszystkich radnych koalicji. Znamy przypadek, gdy sesja rozpoczynała się o godzinie 9 rano, jednak kluczowy punkt tego dnia został przesunięty na koniec. Dlaczego? Otóż jeden z radnych koalicji tego dnia wracał z zagranicznego wyjazdu i trzeba było zrobić wszystko, żeby zdążył na głosowanie.

Do rzadkości nie należą też sytuację, gdy radni mają też inne zobowiązania zawodowe, na przykład łączą różne funkcje urzędnicze. Wówczas żongluje się terminami głosowań tak, by uzyskać jak najkorzystniejszy skład podczas sesji.

Rola skarbnika w pracy nad budżetem

Mocna pozycja skarbnika i jego autorytet są kluczowe dla uchwalenia dobrego budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Skarbnik powinien cieszyć się zaufaniem włodarza. Zdarza się, że sprawami finansowymi zajmuje się wójt, burmistrz czy prezydent, a w zakresie ich obowiązków znajdują się zupełnie inne zadania. To skarbnik jest osobą najbardziej kompetentną w urzędzie i to w jego gestii powinny znajdować się finanse JST.

Dlatego ważne jest, żeby skarbnik był niejako ponad podziałami politycznymi. Nie bez powodu często to właśnie na stanowisku skarbnika rotacja jest najmniejsza – mimo kolejnych wyborów lokalnych i nowego rozdania politycznego nie dokonuje się zmian. Doświadczenie współpracy z różnymi włodarzami i radnymi wzmacnia pozycję skarbnika w samorządzie, a to sprzyja stabilności samorządowych finansów.

Mariusz Gołaszewski

Ekspert i praktyk rynku kapitałowego, przeprowadził dla samorządów ponad 500 projektów w zakresie finansowania inwestycji i usuwania problemów z długiem. Absolwent Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie i Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, posiadacz dyplomów Professional Risk Manager oraz ACCA. Wykładowca akademicki i szkoleniowiec. Prezes Zarządu Aesco Group, instytucji zajmującej się opracowywaniem i oferowaniem rozwiązań dla jst w zakresie zarządzania finansami i zadłużeniem.

Współpraca: Wojciech Pawełczyk, Adam Mróz