Wpływ załamania gospodarczego na płynność finansową i sytuację zadłużeniową JST

Epidemia koronawirusa to ogromne wyzwanie dla samorządowych finansów. Rosną wydatki, a wpływy drastycznie maleją. Jak zapobiec finansowej katastrofie w JST? Podpowiadamy, jak przeprowadzić budżet samorządu przez trudny czas kryzysu.

Nikt nie ma już chyba wątpliwości, że wpływ epidemii koronawirusa na gospodarkę – choć trudny jeszcze do oszacowania – będzie ogromny. Wiąże się też ze wstrząsem w finansach jednostek samorządu terytorialnego, rujnując i tak często już bardzo napięte budżety.

Samorządy liczą straty

Prezydent Trzaskowski szacuje, że dochody własne Warszawy spadną o 1,5 do 2 miliardów złotych. Ta kwota stanowi około 15% dochodów własnych miasta. Prezydent Białegostoku Paweł Truskolaski ocenił natomiast, że miasto straci około 10 procent dochodów przewidzianych w budżecie, czyli blisko 60 mln zł. Założył jednak, że walka z epidemią potrwa półtora miesiąca. Dziś wiemy już, że te optymistyczne założenia nie sprawdziły się. W czwartek 9 kwietnia ogłoszono przedłużenie okresu obowiązywania stanu epidemicznego, a to oznacza dalsze straty dla samorządów.

Jaka będzie ich skala? Szacujemy, że w zależności od typu JST spadek dochodów własnych wyniesie od 15 do 25% w stosunku do kwot przewidzianych w budżecie, przy czym im silniejszy samorząd, tym niższy wpływ kryzysu na jego budżet.

Skąd takie liczby? Jeżeli założymy, że tylko przez trzy kwartały 2020 roku, czyli od kwietnia do grudnia spadek dochodów własnych (głównie wpływów z podatków PIT, CIT, od nieruchomości, a także dochodów z najmów), wyniesie 20 procent w stosunku do planu, to będzie to stanowiło całoroczny spadek o 15 procent. Analogicznie, jeśli spadek w 3 kwartałach wyniesie nie 20 a 33 procent, czyli dochody spadną o jedną trzecią w stosunku do planu to w skali całego roku będzie to spadek o 25 procent.

Kryzys uderzy w samorządy

Dlaczego dochody samorządów tak znacząco spadną? Zasadniczym elementem dochodów bieżących JST są wpływy z podatków. A te będą coraz niższe. Przyjrzyjmy się poszczególnym kategoriom dochodów.

Dochody z PIT – to zazwyczaj największe i najważniejsze wpływy ujęte w samorządowym budżecie. Dlatego też niższe wpływy z tego tytułu znacząco utrudniają realizację przyjętego budżetu. A sytuacja ta dotknie obecnie większości samorządów. Przedsiębiorcy masowo zamykają i zawieszają działalność gospodarczą. Z danych raportu przygotowanego przez grupę wydawniczą Polska Press wynika, że tylko jednego dnia, tj. 31 marca aż 9151 przedsiębiorców zawiesiło działalność gospodarczą, a 1353 zamknęło ją. Rzecz jasna zamykanie i zawieszanie działalności gospodarczej są naturalnym procesem, jednak warto podkreślić, że w marcu tego roku z aktywności zrezygnowało dwukrotnie więcej przedsiębiorców niż w marcu ubiegłego roku. W sumie w marcu do rejestru CEIDG trafiło łącznie 58,7 tys. wniosków dotyczących zawieszenia i likwidacji działalności gospodarczej; przy czym 80 proc wnioskujących chciało zawieszenia działalności.

Już w połowie marca rozpoczęły się też zwolnienia pracowników – najszybciej bez pracy i dochodów zostały osoby pracujące w oparciu o umowy cywilnoprawne, w których nie obowiązuje okres wypowiedzenia. A to właśnie ten typ umów dominuje w sektorach najbardziej dotkniętych kryzysem: gastronomii, turystyce, hotelarstwie, rozrywce i handlu. Pracownicy etatowi, którzy otrzymali wypowiedzenia, jeszcze przez okres od miesiąca do trzech będą otrzymywali wynagrodzenie, a co za tym idzie – samorządy otrzymają wpływy z tytułu podatków.

Efekt załamania gospodarczego będzie więc widoczny w JST dopiero za pewien czas. Samorządy otrzymują pieniądze z tytułu PIT około półtora miesiąca później, czyli w maju z wynagrodzeń marcowych, a w czerwcu z wynagrodzeń kwietniowych. Największy spadek dochodów prognozujemy w czerwcu i lipcu, kiedy już w pełni będzie widoczny wpływ spadku zatrudnienia. Co więcej – należy tez brać pod uwagę sytuację, w której pracodawcy w ogóle nie będą mieli środków na odprowadzenie podatku. Jeśli firma upadnie to możliwy jest wariant, w którym w ogóle nie wypłaci pracownikom wynagrodzeń, lub wypłaci ich część, natomiast nie wpłaci środków do Urzędu Skarbowego – windykacja tych należności będzie trwała bardzo długo.

Dla wielu samorządów problematyczne może być wprowadzone przez rząd przesunięcie rozliczenia PIT za 2019 rok z 30 kwietnia na 31 maja. W związku z tym samorządy odpowiednio miesiąc później dostaną ewentualne dopłaty do podatków.

Podatek CIT – tutaj też należy spodziewać się dochodów zdecydowanie niższych niż zakładano. W bardzo wielu firmach zyski będą zdecydowanie niższe niż w czasach przed epidemią. Wiele podmiotów zbankrutuje lub zostanie zamkniętych. Najsilniej odczują to duże miasta, zwłaszcza wojewódzkie, w których wpływy z tytułu tego podatku stanowią istotny element budżetu.

Podatek od nieruchomości – niższe wpływy z tego tytułu mogą poważnie zachwiać samorządowymi budżetami. Już pierwsza wersja tarczy antykryzysowej umożliwiła radom gmin i powiatów albo zwolnienia, albo przesunięcia płatności tego podatku do 30 września. Spodziewamy się też niższej ściągalności tego podatku. Bankructwo firmy oznacza, że właściciel w ogóle tego podatku nie uiści. Oczywiście możliwa jest windykacja należności, jednak zajmuje to wiele czasu, więc nie będzie miało wpływu na bieżący budżet.

Wydatki bieżące same nie znikają

Spadek dochodów ma ogromny wpływ na płynność bieżącą JST, czyli na zdolność do regulowania bieżących zobowiązań. A te nie maleją. Samorządy nadal muszą płacić wynagrodzenia nauczycielom i urzędnikom, ponosić inne koszty związane z funkcjonowaniem oświaty, wnosić opłaty za prąd, śmieci itp. Skarbnicy zmierzą się więc z bardzo poważnym problemem.

Szczególnie, że w artykule 242 ustawy o finansach publicznych nie bezpośrednio, ale istnieje zakaz zaciągania zadłużenia na deficyt bieżący, czyli na pokrycie wydatków w sytuacji, gdy są one wyższe od dochodów bieżących. Jednocześnie samorząd nie może też nie pokryć swoich zobowiązań. Jak rozwiązać ten problem?

Pierwszym nasuwającym się rozwiązaniem jest zwykle cięcie wydatków bieżących. Może się to udać na przykład w przypadku wynagrodzeń nauczycieli – w związku z zamknięciem szkół nie wypracowują oni nadgodzin, nie ma zajęć dodatkowych – szacujemy, że dzięki temu uda się zaoszczędzić od 10 do 20 procent budżetu przeznaczanego na wynagrodzenia pracowników oświatowych.

Niestety, wiele kosztów można obniżyć dopiero w dłuższej perspektywie czasowej. A trudno sobie wyobrazić sytuację, gdy samorząd po prostu przestaje regulować swoje zobowiązania.

Spada zdolność kredytowa samorządów

Spadek dochodów własnych wpływa nie tylko na płynność bieżącą JST, ale też na zdolność kredytową i zdolność do finansowania inwestycji, co wynika ze wskaźnika zawartego w artykule 243 ustawy o finansach publicznych. Tarcza antykryzysowa wprowadziła pewne zmiany w tym wskaźniku polegające na tym, że przy wyliczaniu zdolności kredytowej mamy prawo odjąć odsetki i inne wydatki związane z obsługą długu od wydatków bieżących. Szacujemy, że w zależności od poziomu zadłużenia samorządu oznacza to wzrosty limitu zadłużenia w 2020 roku od około pół punktu procentowego w samorządach o niskim zadłużeniu do około dwóch punktów procentowych w samorządach o wysokim zadłużeniu czy o wyższych kosztach związanych z zadłużeniem.

Spadek dochodów wiąże się z wyzerowaniem nadwyżki bieżącej, co w konsekwencji oznacza radykalny spadek zdolności kredytowej. Nadwyżka bieżąca może wręcz osiągnąć wartości ujemne, co wiąże się z załamaniem limitów spłaty zobowiązań na co najmniej trzy kolejne lata: 2021-2023. Niestety, nie możemy zakładać, że już w przyszłym roku dochody własne JST wrócą do wcześniejszego poziomu. W swoich analizach przyjmujemy, że spadki dochodów w 2021 roku będą o koło połowę niższe niż w 2020 w stosunku do wcześniej zakładanych wartości.

A to oznacza, że samorządy przez kilka najbliższych lat będą zmagały się z konsekwencjami dzisiejszego załamania gospodarki. Nawet w tych JST, w których limit zadłużenia miał bezpieczną wysokość, może okazać się zbyt niski w stosunku do zaplanowanych spłat. Konsekwencje tego procesu będą widoczne już w trakcie prac nad przyszłorocznym budżetem, czyli około października bieżącego roku. W wielu gminach mogą wystąpić bardzo poważne problemy z uchwaleniem budżetu na rok 2021 w związku ze wskaźnikiem zadłużenia.

Jak uporać się z deficytem bieżącym?

Przede wszystkim – trzeba działać już dziś, bo za trzy – cztery miesiące, gdy kryzys w samorządowych finansach będzie w pełni widoczny, będzie już za późno.

Jeśli pojawia się deficyt bieżący, to nie stanowi on problemu, dopóki – zgodnie z artykułem 242 ustawy o finansach publicznych – posiadamy wolne środki (wygenerowane za rok 2019 lub lata wcześniejsze), które możemy wykorzystać do jego finansowania. Część samorządów już w marcu wskazały wolne środki z lat 2019 lub wcześniejszych jako źródło finansowania deficytu budżetowego. A należałoby przeprowadzić operację odwrotną – to znaczy wycofać wolne środki z powrotem do bilansu, nie ujawniać ich jako źródła finansowania deficytu ogółem w samorządzie. Z dużą dozą prawdopodobieństwa możemy przewidzieć, że taka poduszka finansowa przyda się na finansowanie deficytu bieżącego, który ujawni się około lipca, sierpnia, może września. I dopiero wtedy te wolne środki powinny być wykorzystane.

Co dalej z inwestycjami w samorządach?

Pierwszą reakcją samorządowców na nadchodzące problemy finansowe była deklaracja o cięciu w inwestycjach. Trzeba jednak zauważyć, że dotyczy to inwestycji, które nie weszły jeszcze w fazę realizacji. Jeśli umowy są już podpisane, a budowa rozpoczęta, to jej przerwanie będzie się wiązało z konsekwencjami dla zleceniodawcy. Dlatego przyjmujemy, że już realizowane inwestycje muszą być kontynuowane. Warto też zaczekać z cięciami kilka miesięcy. Dlaczego?

Jeśli inwestycje generują deficyt budżetowy, należy zaciągnąć dług na jego sfinansowanie i dopiero później, po zawarciu umów z bankiem, wycofać te inwestycje z budżetu, co sprawi, że de facto tego długu zaciągniemy za dużo i ten dług stanie się wolnymi środkami. Formalnie oczywiście będziemy mogli stwierdzić, że są to wolne środki około 20 lutego przyszłego roku. Jeśli jednak zabraknie nam wolnych środków z roku 2019 i lat wcześniejszych, tak uzyskane wolne środki mogą okazać się niezbędne. Jesteśmy zdania, że lepiej jest przesunąć środki przeznaczone na inwestycje w roku 2020 i zapłacić pensje nauczycielom oraz uregulować pozostałe zobowiązania, nawet jeżeli będzie się to wiązać z naruszeniem przepisów artykułu 242 ustawy o finansach publicznych. Niestety, w niejednym samorządzie skarbnicy staną przed taką alternatywą.

Warto wykorzystać zdolność kredytową!

Biorąc po uwagę załamanie gospodarcze i prognozowane spadki dochodów, samorządy musza liczyć się ze znaczącym spadkiem zdolności kredytowej. Spadek ten nastąpi za kilka miesięcy, warto więc wykorzystać ten czas do uporządkowania sytuacji zadłużeniowej gminy i podpisania nowych umów z bankami czy wyemitowania obligacji.

Jak uniknąć problemu ze wskaźnikiem z indywidualnym wskaźnikiem zadłużenia, który w latach 2021-23 może być łamany w związku ze spadkiem dochodów? Rekomendujemy następujące rozwiązanie: przedpłacić raty kredytów czy obligacji, które samorządy mają dziś do spłaty na lata 2021-24, a następnie korzystając z wolnego miejsca we wskaźniku na 2020 wyemitować obligacje komunalne. Dzięki temu spłaty rat z lat 2021-2024 zostaną przerzucone na lata późniejsze. Celem jest zminimalizowanie, a najlepiej – wyzerowanie w tym okresie spłat rat kapitałowych obecnego zadłużenia. Dzięki temu mamy duże szanse na to, by w przyszłym roku dotrzymać warunków określanych w artykule 243 ustawy o finansach publicznych. Należy przy tym pamiętać, że z miesiąca na miesiąc sytuacja finansowa, a co za tym idzie – zdolność kredytowa JST będzie się pogarszać i zwłoka przy przyjmowaniu uchwał o zaciągnięciu kredytu czy emisji obligacji może skutkować tym, że samorząd nie otrzyma dodatkowych środków. A stawka jest wysoka – stabilizacja samorządowych finansów w najbliższych – bez wątpienia bardzo trudnych – latach.

Mariusz Gołaszewski

Ekspert i praktyk rynku kapitałowego, przeprowadził dla samorządów ponad 500 projektów w zakresie finansowania inwestycji i usuwania problemów z długiem. Absolwent Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie i Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, posiadacz dyplomów Professional Risk Manager oraz ACCA. Wykładowca akademicki i szkoleniowiec. Prezes Zarządu Aesco Group (www.aesco.com.pl), instytucji zajmującej się opracowywaniem i oferowaniem rozwiązań dla jst w zakresie zarządzania finansami i zadłużeniem.