Koniec roku to czas bardzo intensywny z perspektywy samorządowych skarbników. Trwają prace nad uchwałą budżetową, której przyjęcie określi kształt przyszłorocznych finansów gminy.

Budżet każdej jednostki samorządu terytorialnego to dokument kluczowy dla gospodarki finansowej gminy. Teoretycznie konstrukcja tego dokumentu nie jest skomplikowana: obejmuje on spis prognozowanych dochodów, wydatków, przychodów oraz rozchodów na kolejny rok. W praktyce jednak zbilansowanie wpływów do samorządowej kasy i koniecznych wydatków jest zadaniem bardzo trudnym. W tym roku można wręcz powiedzieć, że karkołomnym, bo liczne zmiany prawne negatywnie odbiły się na samorządowych finansach. Jednocześnie spadają wpływy z podatków (m.in. w związku ze zmianami w skali podatkowej czy tzw. PIT zero dla osób poniżej 26 roku życia) i rosną koszty (konieczność wypłaty wyższych wynagrodzeń nauczycielom, przewidywany wzrost cen energii elektrycznej).

W toku prac nad uchwała budżetową na skarbnika czeka wiele pułapek. Jak je ominąć?

Zgodność budżetu JST z prawem

Budżet musi być zgodny ze wszystkimi obowiązującymi przepisami, co wiąże się z koniecznością trzymania ręki na pulsie, jeśli chodzi o zmiany prawne, które mogą mieć wpływ na finanse samorządowe. Przykładem może być tu choćby tzw. polityka śmieciowa. Ustawa jasno określa, że wpływy i wydatki związane z jej prowadzeniem przez gminę muszą się bilansować. Wiąże się to z koniecznością ustalenia odpowiedniej wysokości opłat ponoszonych przez mieszkańców. Choć wysokość opłaty śmieciowej spotyka się często z negatywną opinią mieszkańców, gmina nie ma możliwości ustalenia jej na niższym poziomie i przesunięcia na ten cel innych środków z budżetu.

Planując budżet, skarbnik musi też pamiętać o indywidualnym wskaźniku zadłużenia określonym w art. 243 ustawy o finansach publicznych. Niekiedy wiąże się to z koniecznością przesunięcia planów inwestycyjnych lub rozłożenia ich w czasie, a także zmian w planie spłaty zaciągniętych zobowiązań.

Realistyczne założenia

Budżet gminy powinien być realistyczny. Co to oznacza? Rzecz jasna wszystko opiera się na prognozach i szacunkach. Łatwo tu więc poddać się nadmiernemu optymizmowi i wpisać wartości, które lepiej prezentują się w tabelach. Jednak jeśli w budżecie ujmowane są środki z planowanej sprzedaży majątku, ich wysokość powinna być określona na podstawie danych – na przykład operatu szacunkowego czy wyceny. Dotyczy to też szacowania wpływów z podatków – jeśli przyjmiemy, nie mając ku temu wystarczających podstaw, że dochody z tego tytułu wzrosną, to na papierze uzyskamy dobrze zbilansowany budżet. Problemy pojawią się, gdy sztucznie zawyżone dochody nie wystarczą do pokrycia wszystkich zaplanowanych wydatków.

Jak zwiększyć dochody samorządu?

W bogatych samorządach ułożenie budżetu nie stanowi dużego wyzwania. Wiele gmin boryka się jednak z sytuacją, w której spięcie planu finansowego nie jest łatwe. Co może w takiej sytuacji zrobić skarbnik? Najlepszym rozwiązaniem jest zwiększenie dochodów gminy. Niestety wymaga to często decyzji trudnych i niepopularnych – podniesienie opłat i podatków lokalnych nie spotyka się z entuzjazmem mieszkańców. Ich pozostawianie na niezmienionym poziomie przez kilka lat może natomiast narazić gminę na poważne problemy finansowe.

Ważne, by przygotować dobre uzasadnienie dla proponowanych zmian. Jeśli skarbnik pokaże, w jaki sposób wzrosły wydatki gminy i w przejrzysty sposób przedstawi jej sytuację finansową, łatwiej będzie mu uzyskać poparcie.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą też sięgać po inne metody na zwiększenie wpływów do gminnej kasy. Jedną z nich jest zachęcanie mieszkańców, by rozliczali PIT w danej gminie. Jak to zrobić? Zachętą są różnego rodzaju ulgi i bonusy dla lokalnych podatników. Warszawa kusi Kartą Warszawiaka, która umożliwia skorzystanie ze zniżek w instytucjach kultury czy ośrodkach sportowych prowadzonych przez miasto oraz w firmach, które są partnerami programu; karta pozwala też mniej płacić za komunikację miejską. Nad podobnymi rozwiązaniami pracuje Lublin, który chce oferować swoim podatnikom zniżki na abonament w strefie płatnego parkowania, tańsze przejazdy komunikacją miejską i inne bonusy. Częstym rozwiązaniem są też dodatkowe punkty przy rekrutacji do żłobków i przedszkoli. Na popularności zyskują loterie podatkowe z atrakcyjnymi nagrodami rzeczowymi.

Kontrola wydatków czyli kosztów

Kontrola nad wydatkami jest kluczowa dla finansów JST. Są samorządy, które mają wysokie dochody w przeliczeniu na mieszkańca, ale ich sytuacja finansowa nie należy do najlepszych. I odwrotnie – są samorządy z niewielkimi dochodami, które dzięki dyscyplinie w wydatkach funkcjonują bardzo dobrze.

Od czego zacząć redukcję kosztów? Dobrym sposobem jest analiza benchmarkowa – dzięki porównaniu z kilkoma jednostkami o zbliżonej wielkości, strukturze i charakterze mamy szansę na wychwycenie tych wydatków, które są w naszej gminie zdecydowanie wyższe, niż w pozostałych. Możliwe, że tu właśnie jest pole do oszczędności.

Oczywiście kontrola kosztów może też wiązać się z koniecznością wstrzymania pewnych inwestycji lub ze zmianą w harmonogramie ich realizacji.

Elastyczność budżetu

Nawet najlepiej zaplanowany i realistyczny budżet może nie wytrzymać konfrontacji z rzeczywistością. Dzieje się tak dlatego, że w ciągu roku pojawia się wiele sytuacji, które mogą mieć istotny wpływ na samorządowe finanse. Jako przykład może posłużyć 2019 rok. W budżetach na ten rok nie przewidziano na przykład wyższych wynagrodzeń nauczycieli czy zmiany stawki PIT z 18% na 17%. Rok 2020 może zaskoczyć kolejnymi zmianami.

Oznacza to, że skarbnicy, planując budżet, powinni uwzględnić… nieprzewidywalne. Jak to zrobić? Przede wszystkim śledząc informacje, które mogą mieć wpływ na sytuację finansową samorządu. Na przykład już dziś wiadomo, że w 2020 roku wzrosną ceny energii elektrycznej. Rzecz jasna trudno przewidzieć wysokość rachunków, jednak przyjęcie kwot wyższych niż w roku bieżącym przygotuje gminę na wzrost opłat.

Ważna jest ostrożność w szacowaniu wydatków i kosztów. Jeśli przyjmiemy najniższe możliwe wartości przewidywanych wydatków i najwyższe – dochodów, już niewielkie zmiany sprawią, że plan finansowy przestanie się bilansować. Elastyczność budżetu jest też większa, jeśli jednostka samorządu terytorialnego korzysta z instrumentów finansowych pozwalających na swobodę w zarządzaniu harmonogramem spłaty zadłużenia. Możliwość wprowadzania zmian w planie spłaty dają obligacje komunalne, w przypadku kredytów aneksowanie umowy w celu wydłużenia terminu spłaty, ze względu na wymagania ustawy o zamówieniach publicznych, jest praktycznie niemożliwe.

Mariusz Gołaszewski

Ekspert i praktyk rynku kapitałowego, przeprowadził dla samorządów ponad 500 projektów w zakresie finansowania inwestycji i usuwania problemów z długiem. Absolwent Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie i Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, posiadacz dyplomów Professional Risk Manager oraz ACCA. Wykładowca akademicki i szkoleniowiec. Prezes Zarządu Aesco Group, instytucji zajmującej się opracowywaniem i oferowaniem rozwiązań dla jst w zakresie zarządzania finansami i zadłużeniem.

Współpraca: Wojciech Pawełczyk, Adam Mróz