Artykuł Mariusza Gołaszewskiego w numerze 6/2018 Wspólnoty do pobrania tutaj.
W Polsce jest już ponad 3.000 spółek komunalnych. Powoływało się je głównie ze względu na możliwość lepszego gospodarowania mieniem komunalnym, ale ostatnio dużo spółek powstaje ze względu na łatwiejsze i pełniejsze odliczenie VAT od inwestycji, a także możliwość sfinansowania tych inwestycji kredytem niewchodzącym do limitów zadłużenia samorządu. W tym artykule przedstawiam zasady, na jakich można pozyskać finansowanie z banku dla spółki komunalnej bez poręczenia właściciela, nawet jeśli spółka jest nowa lub przynosi straty.
Dlaczego wykorzystywać spółkę komunalną do finansowania inwestycji?
Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (i odpowiednio pozostałe szczeble samorządowe) jednostki samorządu terytorialnego mają prawo do tworzenia i prowadzenia spółek komunalnych dedykowanych do realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej.
Gmina może przekazać realizację zadań własnych spółce komunalnej w trybie powierzenia zadań własnych gminy. Powierzenie może dotyczyć w szczególności wybudowania i administracji obiektami użyteczności publicznej. Ten sposób jest już od dawna stosowany przez duże miasta, a w ostatnich latach także przez powiaty, mniejsze miasta i gminy wiejskie.
Zanim zajmę się zaletami takiego rozwiązania w kontekście zadłużenia, warto wspomnieć, że powierzając realizację inwestycji swojej spółce komunalnej, samorząd jest w stanie oszczędzić 23% VATu. Jeśli inwestycja będzie służyła spółce do prowadzenia działalności opodatkowanej, to VAT naliczony w fakturach za budowę będzie mógł być spółce zwrócony. Będzie to możliwe, ponieważ spółka wydzierżawi posiadany majątek gminie w celu wykonywania przez nią działalności statutowej, więc jest to czynność opodatkowana VAT. Przykłady takich sytuacji to praktycznie wszystkie budynki użyteczności publicznej (szkoły, przedszkola, urzędy, biblioteki, stadiony, baseny, hale sportowe, mieszkania komunalne), które może budować spółka komunalna infrastrukturalna i dzierżawić je samorządowi. Jeśli wybuduje je bezpośrednio samorząd, zwrot VATu nie będzie możliwy (ewentualnie do wysokości pre-współczynnika).
Drugą najbardziej oczywistą zaletą powierzenia realizacji inwestycji spółce komunalnej jest fakt, że zadłużenie zaciągane na tę inwestycję przez spółkę komunalną nie konsoliduje się z zadłużeniem samorządu. Zadłużenie spółki nie obciąża więc wskaźnika zadłużenia z art. 243 ustawy o finansach publicznych.
Problem ze zdolnością kredytową
Problem z zaciągnięciem kredytu inwestycyjnego przez spółkę komunalną polega na tym, że zazwyczaj spółki te albo są nowe i nie posiadają historii, albo osiągają minimalne zyski a nawet straty (wyjątek stanowią spółki wodno-kanalizacyjne, ciepłownicze i TBSy – ich nie będą dotyczyły kolejne rozważania). W momencie kiedy prezes takiej spółki zwróci się do banku o ofertę na kredyt, może usłyszeć, że jego spółka nie posiada zdolności kredytowej i potrzebne będzie poręczenie ze strony właściciela (samorządu). Dla właściciela udzielone poręczenie wpływa na wskaźniki zadłużeniowe jeszcze gorzej niż własny kredyt, więc poręczeń samorządy udzielają bardzo niechętnie. Co z tym zrobić?
Trzeba zbudować zdolność kredytową spółki na bazie umów, jakie spółka komunalna zawrze z właścicielem. Można zastosować dwa rozwiązania: umowa wykonawcza do instytucji powierzenia (czasem zwana w skrócie umową powierzenia) albo umowa dzierżawy.
W pierwszym przypadku umowa wykonawcza reguluje sposób płacenia przez samorząd za usługi kupowane od własnej spółki komunalnej. Taka umowa musi być zawarta zgodnie z warunkami określonymi w przepisach Prawa Zamówień Publicznych dot. zleceń „in-house”. W szczególności te warunki to:
- Gmina sprawuje nad spółką kontrolę, odpowiadającą kontroli sprawowanej nad własnymi jednostkami,
- W spółce nie występuje kapitał prywatny,
- Co najmniej 90% przychodów spółki z ostatnich 3 lat dotyczy wykonywania zadań powierzonych. W przypadku nowej spółki warunek jest zachowany, jeśli plan przewiduje co najmniej taki stosunek.
Jeśli ww. warunki są spełnione, umowa wykonawcza zawierana między spółką a gminą może przewidywać płatność przez gminę rekompensat z tytułu kosztów ponoszonych przez spółkę w celu wykonania powierzonych zadań. Jakie są to rekompensaty?
Są dwa typy rekompensat. Rekompensata eksploatacyjna ma za zadanie zrekompensować spółce koszty wykonywania zadań na rzecz gminy. W spółce ujmowana jest w przychodach, w budżecie gminy jako wydatek bieżący. Drugi typ rekompensaty, czyli inwestycyjna, ma za zadanie zrekompensować wydatki na inwestycję, w tym obsługę długu zaciągniętego na finansowanie inwestycji. Z punktu widzenia spółki jest to zazwyczaj podniesienie kapitału, w budżecie gminy rekompensata ta widnieje jako wydatek majątkowy. W skrócie wygląda to tak, że samorząd przekazuje swojej spółce pieniądze na spłatę długu w formie podniesień kapitału (tj. wydatku majątkowego). Alternatywnie gdyby samorząd sam zaciągał ten kredyt na tę samą inwestycję, miałby koszty finansowe obniżające nadwyżkę operacyjną, a więc negatywnie wpływające na wyliczenie limitu z art. 243 ufp. Miałby też rozchody z tytułu kredytu, które ten wskaźnik by obejmował. Dodatkowo kredyt byłby większy o 23%, bo samorząd zazwyczaj nie ma możliwości odliczenia VAT (ewentualnie do wysokości pre-współczynnika).
Zawarcie przez samorząd i spółkę umowy wykonawczej co najmniej na czas równy terminowi spłaty zadłużenia i przewidującej płatności w formie rekompensat, na których bank może ustanowić zabezpieczenie, z punktu widzenia banku stanowi wystarczający mechanizm pozwalający udzielić finansowania spółce mającej straty albo zupełnie nowej.
Zdarzają się jednak spółki, którym powierzono budowę budynków użyteczności publicznej, ale które nie spełnią warunków „in-house”, zwłaszcza relacji 90% przychodów z zadań powierzonych. Co wtedy? W takim przypadku, gmina może w trybie bezprzetargowym zawrzeć ze swoją spółką umowę dzierżawy wybudowanej infrastruktury, korzystając z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 4). Jeśli umowa dzierżawy jest zawarta na czas równy co najmniej terminowi spłaty zadłużenia przez spółkę, to taki czynsz dzierżawny jest dla banku wystarczającym przepływem pieniężnym do stwierdzenia, że spółka posiada zdolność kredytową. Wadą tego rozwiązania jest, że czynsz dzierżawny podlega w całości opodatkowaniu VAT i jest wydatkiem bieżącym gminy. Istnieją jednak konstrukcje, na których opis nie ma już tutaj miejsca, które pozwolą w dużym stopniu przenieść kwalifikację czynszu dzierżawnego z wydatków bieżących na majątkowe.
Zdolność kredytowa a zabezpieczenie
Na koniec zajmę się jedną kwestią, która często wprowadza zamieszanie w rozmowach między spółkami a bankami. Chodzi o rozróżnienie między zdolnością kredytową spółki a zabezpieczeniem kredytu. Zdolność kredytowa spółki jest to zdolność do regulowania swoich zobowiązań dłużnych. Badając zdolność kredytową bank ocenia, czy spółka ma takie źródła przychodu i przewidywane przepływy pieniężne (z opłat wnoszonych przez użytkowników usług, opłat z gminy lub podniesień kapitału z gminy), które wystarczą na zaspokojenie spłat zadłużenia i inwestycje odtworzeniowe. Zabezpieczenie natomiast ma za zadanie dać instrumenty bankowi, z których nastąpi egzekucja zadłużenia, jeśli przewidywane wyżej przepływy nie nastąpią. Takim zabezpieczeniem jest zazwyczaj hipoteka na budowanej nieruchomości i umowy zastawu lub cesji z przepływów z gminy lub od klientów. Warto wspomnieć, że samo zabezpieczenie nie tworzy zdolności kredytowej! Ono ją tylko zabezpiecza.
Podsumowując wspomnieć należy, że powierzanie zadań inwestycyjnych własnej spółce komunalnej ma sens tylko wtedy, kiedy jest ona w stanie bez poręczenia właściciela zaciągnąć kredyt lub wyemitować obligacje na finansowanie powierzonej inwestycji. W tym kontekście wyróżnia się 2 typy spółek: osiągające przychody w większości z rynku (np. spółki wodno-kanalizacyjne, ciepłownicze, TBSy, szpitale) oraz wymagające dotacji z JST lub osiągające przychody w większości z umów z JST (np. ośrodki sportowe, kulturalne, zarządzające infrastrukturą komunalną, np. szkołami, urzędami). W pierwszym przypadku o zdolności kredytowej decydują możliwości rynkowe (np. gęstość zaludnienia, poziom opłat od mieszkańców), a w drugim głównie prawidłowość ekonomiczna i prawna zbudowania stabilności finansowej takiej spółki na podstawienie przepływów finansowych z JST (tj. jakość biznes planu i umów wiążących spółkę z samorządem).
W ostatnich latach przez spółki najwięcej finansuje się obiektów rekreacyjno-sportowych (baseny, hale widowiskowo-sportowe), inwestycji w kanalizację i wodociągi, a także pozostałych obiektów użyteczności publicznej (szkoły, urzędy). Są też samorządy, które w ten sposób prowadzą inwestycje drogowe.
Mariusz Gołaszewski
Ekspert i praktyk rynku kapitałowego z ponad 15-letnim stażem, w szczególności w zakresie finansowania długu samorządowego. Ekspert w dziedzinie Zarządzania Ryzykiem, posiadacz dyplomu Professional Risk Manager i ACCA. Szkoleniowiec i wykładowca akademicki. Prezes Zarządu Aesco Group, instytucji zajmującej się opracowywaniem rozwiązań dla jst w zakresie zarządzania finansami i zadłużeniem.
